當前全球產業鏈供應鏈空前脆弱，“脫鉤”之勢愈演愈烈。有此背景，產業政策又成為了近年來熱議的話題。因此，我們有必要厘清產業政策的概念內涵、種類和適用范圍。另一方面，平臺經濟正逐漸成為中國經濟增長的主要動能。長期以來，針對平臺經濟發展與規范的問題，也有很多爭論，就廣義而言，發展與規范也屬于產業政策。也有必要厘清平臺經濟需要何種產業政策。

當前有哪幾類產業政策，產業政策是否可以彌補市場機制的缺陷，從而解決市場失靈問題？我們該如何衡量產業政策的有效性？未來經濟發展是否需要產業政策？若需要，如何實施？

就上述問題，澎湃新聞記者近期專訪了清華大學公共管理學院副教授、產業發展與環境治理研究中心主任陳玲。 

清華大學公共管理學院副教授、產業發展與環境治理研究中心主任陳玲  澎湃新聞權義 圖

澎湃新聞：當前中美科技脫鉤，關于中國如何應對以及與之相關的產業政策話題，引發了廣泛討論，是否需要制定產業政策，我們需要什么樣的產業政策，如何制定？

陳玲：產業政策作為一種國家戰略，它是否違背了競爭政策或阻礙競爭，要看具體情況。產業政策本質就是要get the price wrong，要扭曲產品或者生產要素的價格，使之更具有市場競爭力。但具體是讓哪些產業更具有市場競爭力？是那些對國家發展戰略有直接作用的產業部門，在國際或國內更具有競爭力。

所以，產業政策不可避免會扭曲價格和阻礙競爭，這是產業政策題中應有之意。有幾種情況下，產業政策是可取的。第一種，實際上就是當年日本、韓國所采取的趕超戰略。在基于整個國家工業化發展趕超的特定歷史階段，對一些國家主導或戰略性的產業，實施產業政策。比如像汽車產業、鋼鐵產業等。通過這樣的政策，能夠使其在較短的時間里，對其他國家的產業進行趕超。 

第二類產業政策是對一些戰略性的新興產業或者具有基礎設施性質的產業技術部門進行補貼。這一類產業政策的出發點是國家戰略或者未來產業發展的需求，如新一代人工智能技術、生物技術、新材料和新能源等，是與國家面向未來的能源轉型、經濟轉型、數字化轉型直接相關，它具有重大基礎設施或產業共性技術的性質，所以國家實施這樣的產業政策。

第三類產業政策是對夕陽產業的扶持。夕陽產業涉及的人比較多，或者是跟百姓生計相關的這些行業。這些產業要逐漸退出，那么國家會進行一些補貼，使之不要產生太大的社會動蕩或社會公平問題，比如說對農產品的補貼等。 

澎湃新聞：產業政策的爭議點是什么？

陳玲：雖然有些產業政策是可取的，但真正的爭議點不是說要不要產業政策，而是要什么樣的產業政策、如何實施產業政策。有兩個爭議的焦點，一個是在實施產業政策的時候，政府和市場的邊界在哪里？政府要補貼產業，具體補貼到哪一步，干預到哪一步，這個是一個邊界問題。我們發現，現在一些歐美國家也都在推行產業政策，例如美國的《創新與競爭法案》，歐盟的“工業4.0計劃”等，都在補貼產業發展。但歐美國家的企業拿到政府補貼后，還是按照企業的邏輯去行事，企業與政府的邊界相對清晰。國外對我們的一個很大的爭議，就是說我們的政府補貼對象很多都是國有企業或者央企，這類企業有時候很難區分政府與市場的邊界。

第二個爭議點是產業政策什么時候可以退出？對一個新興產業、戰略產業或者產業共性技術的補貼有一個階段性的過程，政府補貼的前提假設是該產業很重要，并且具有重大的正外部性，社會是沒有能夠充分投資的，所以政府需要進行補貼。當這個產業技術已經有一定的規模，或者形成主導行業的主導技術以后，政府就要適當地逐漸退出，就像新能源汽車的補貼退坡機制一樣，逐漸地退出來。但有的時候，產業政策制定者和實施者會有一些傳導上的滯后，或者是政策的制定和執行會有一些扭曲。比如當年的光伏產業政策，中央已經強調產能過剩了，但是地方政府還在追加投資，即便企業破產了，市場已經不行了，地方政府還在兜底，實際上是產業政策把政府與企業綁架在一起，成為投入的無底洞，這就是退出機制的邊界不太清楚。

總體而言，產業政策可以做，關鍵就是要理清政府與市場邊界，以及退出機制這兩個問題。 

澎湃新聞：近期決策層已明確提出支持和促進平臺經濟規范健康持續發展。在實踐中，要處理好平臺經濟發展與規范的關系。有人士提出，需要對互聯網企業的角色和作用重新定義。互聯網企業發展和管理得當，不是“割韭菜”，而是科技賦能。不會擠壓中小企業和個體工商戶，而會造福千行百業。你怎么看？

陳玲：平臺經濟確實特別受關注，而且我們現在的生產生活實際上已經離不開各種平臺了，包括社交平臺、購物平臺和一些像工業云這樣的生產支撐平臺。平臺是數字經濟里的基礎設施。

平臺經濟具有跨邊網絡交易的特點。跨邊網絡效應，簡單講就是“越大越好”，平臺上有更多的買方會吸引更多的賣方，有更多的賣方會吸引更多的買方，所以，跨邊網絡效應是正反饋的，越大越好，越大效率越高、成本越低。平臺是不是越大就越壟斷？不一定。從平臺經濟學視角看，只要這個平臺是可競爭的，沒有特定的行政法規、法律或者是市場準入的限制，比如說限制其他投資者設立一個新的平臺或者是類似的平臺，那么該平臺就是一個可競爭的壟斷。可競爭的壟斷，本質上不是真正的壟斷。這一點非常明確，不是平臺規模越大就越壟斷。

確實大型平臺有很多問題，比如我們經常碰到“大數據殺熟”的問題，實際上是對監管部門敲響了警鐘，即要加強對平臺算法的監管。平臺監管并非準入性監管或反壟斷監管，而是要對平臺算法進行非經濟性的監管，如是否違背了公平交易原則、是否違背了公序良德、是否存在欺詐和歧視等。算法監管不是監管部門以往擅長的領域，需要盡快地補足監管能力。

但話說回來，貌似因為平臺壟斷帶來的一些負面效應，監管的板子不能完全打在平臺企業上。實際上，算法中存在的各種問題，它產生的淵源可能是多種層次的。第一種情形，算法可能只是把社會上或者市場上原先存在的歧視行為顯性化了。比如說，男女同工同酬的問題，平臺通過算法發現，從事同樣的工種，女性就業者的收入報價或資方給的待遇相對比較低，于是算法給出來的一個推薦報酬也比較低，這是算法的歧視嗎？不是，算法只是折射出原有的人類交易行為中的歧視。實際上，通過平臺和算法的監管，可以發現和糾正社會中已經存在的一些歧視。第二種情形，跟平臺或算法也沒有直接關系，是由于數據集本身是有偏差的。這是由于采集數據的時候過多的采集某一類數據，而沒有采集或過少采集另外一些數據造成的。比如說通過采集路況數據來改進自動駕駛，大量采集到的可能是城市路況或者特別是東部發達城市的路況，所以改進了的自動駕駛算法有利于東部城市，但沒有能夠采集到一些偏遠地區、城鄉結合部或者是少數民族地區的路況數據，所以該自動駕駛算法不適應另外那些地區，這是基于數據產生的歧視。監管者需要溯源分析平臺里的各種行為背后的機理，然后進行精準監管。 

澎湃新聞：你提到平臺創新，平臺很大程度上能夠創新，是否建立在平臺進入有較低的門檻，甚至就沒有門檻。

陳玲：平臺是數字經濟的基礎設施，數據是數字經濟的一種生產要素，也是創新要素。以往說的勞動力、資金、技術、土地等生產要素，這些要素都是有形的。但數據要素有個特點，它可以無成本地復制，可以重復使用，可以多樣化組合應用，從不同的角度和方式使用，所以它的生產和創新潛力非常大。

舉個例子說，比如說杭州建設智慧城市的平臺“城市大腦”，“城市大腦”的平臺上接入了很多數據，企業就可以在這些數據基礎上進行創新。譬如，基于人們醫保的數據，企業就可以開發出推薦就醫的APP，甚至可以提供更好的診療手段、提高精準醫療服務。此外，還可以做一些其他的生產生活服務，如交通和能源調度優化等。總之，智慧城市的公共數據，形成新的創新來源。

創新就是要素之間的重新組合。對數據資源的跨平臺的整合和使用是非常有價值的。舉個例子，比如說像醫療影像數據，對醫生來說可能只是一個檢查，然后醫生看了 X光片或者說皮膚病的照片，它可以以此來進行診斷。但是你把大量醫療影像和診斷數據放到一起以后，通過AI訓練，其實就可以形成一個 AI輔助診療，這樣就可以惠及更多的人。但是這個數據資源也有很多問題，比如說它涉及到隱私問題、數據確權的問題。醫療影像和診斷數據到底是歸醫院、歸平臺、歸設備公司，還是屬于患者的？現在還沒有明確的說法。由于沒有確權，當前的做法就是嚴格限制醫院外使用。

數據沒有確權，就無法進行授權，也無法進行有效創新。所以數據確權是未來數據流通和使用、數字創新最重要的一個基礎條件。

除了數據確權，另一個就是數據閉環的問題。最近，ChatGPT橫空出世，關于大模型創新的討論非常多。大模型需要非常多的知識語料的輸入，但是我們中文語境下，好多知識的數據都是閉環的：百度的搜索引擎，搜索不到微信公眾號里的各種高質量的文章；還有科研工作者依賴和產生高知識含量的科技論文，但科技論文在中國知網、web of science等數據庫里頭，網頁檢索也很難被檢索到。這也意味著它們很難用來訓練大模型。因此，打破這些數據閉環，也是未來數字創新的一個必要條件。