近年來(lái)，盡管對(duì)于“氣候難民”始終未形成明確的定義，但國(guó)際社會(huì)已開(kāi)始正視這一問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)難民署稱，自2008年以來(lái)，每年有約有2150萬(wàn)人因洪水、風(fēng)暴、山火和極端氣溫等自然災(zāi)害而流離失所。國(guó)際智庫(kù)經(jīng)濟(jì)與和平研究所（IEP）預(yù)測(cè)，到2050年，全球?qū)⒂?2億人因氣候變化和自然災(zāi)害而被迫遷移。“氣候難民”對(duì)世界各地的影響是不平均的，碳排放量少，但環(huán)境脆弱性高的南亞、拉丁美洲和非洲地區(qū)將受到最大影響。摩洛哥新南方智庫(kù)于2022年發(fā)布報(bào)告《氣候難民：國(guó)際社會(huì)和非洲面臨的重大挑戰(zhàn)》指出“氣候難民”問(wèn)題曾被國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期忽視。該研究是從“氣候難民”的定義與國(guó)際法對(duì)其認(rèn)識(shí)出發(fā)，回顧國(guó)際社會(huì)將該問(wèn)題納入國(guó)際難民保護(hù)制度的努力與困境。報(bào)告還針對(duì)非洲的“氣候難民”問(wèn)題，指出其嚴(yán)重性并對(duì)非洲大陸在該問(wèn)題上率先展開(kāi)的區(qū)域合作進(jìn)行分析，并就如何對(duì)“氣候難民”進(jìn)行保護(hù)提出建議。

一、有關(guān)“氣候難民”定義的爭(zhēng)論

國(guó)際社會(huì)在研究及應(yīng)對(duì)“氣候難民”問(wèn)題時(shí)面臨諸多挑戰(zhàn)，其根本原因在于國(guó)際學(xué)界對(duì)其定義尚未達(dá)成共識(shí)。人口流動(dòng)通常由多方原因?qū)е拢诤艽蟪潭壬弦彩沁w移者的主觀選擇，因此難以確認(rèn)其中哪個(gè)因素會(huì)產(chǎn)生決定性影響，同時(shí)學(xué)界對(duì)環(huán)境因素的影響更是缺乏充足的定性和定量分析。總體而言，國(guó)際學(xué)界對(duì)“氣候難民”的態(tài)度可以分為兩派，其一，強(qiáng)調(diào)氣候變化和難民流離失所間的直接因果關(guān)系。該流派強(qiáng)烈支持使用“氣候難民”這一概念，但有批評(píng)認(rèn)為他們未考慮相關(guān)人員的主觀因素。其二，對(duì)“氣候難民”概念持懷疑態(tài)度。在不否認(rèn)環(huán)境因素的前提下，該流派認(rèn)為氣候變化與難民之間僅有間接聯(lián)系，環(huán)境因素必須與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化因素相聯(lián)系方能發(fā)生作用。

在與氣候變化相關(guān)的移民問(wèn)題中，自愿與非自愿的區(qū)別是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。從理論上看，非自愿的移民主要源于大規(guī)模的政治暴力與沖突，如戰(zhàn)爭(zhēng)、種族屠殺等。然而，在現(xiàn)實(shí)中，自愿和非自愿之間的界限非常模糊。一些學(xué)者從最嚴(yán)格的意義出發(fā)，認(rèn)為只有當(dāng)一個(gè)人被強(qiáng)制運(yùn)送且沒(méi)有機(jī)會(huì)逃離時(shí)，才可以認(rèn)為該遷移是非自愿的。他們即使留在當(dāng)?shù)兀部赡軙?huì)受到生命威脅，否則，其遷移就具有自愿性。這一定義將非自愿移民的范圍幾乎縮小到等同于人口販運(yùn)的極端情況。另一些研究者則認(rèn)為，幾乎所有的遷移行為都具有非自愿性，遷移者看似有所選擇，但在特定的環(huán)境下他們實(shí)際上別無(wú)選擇。大部分學(xué)者反對(duì)上述兩種對(duì)人口遷移原因的簡(jiǎn)單化解釋，認(rèn)為很少有人的遷移是完全自愿或非自愿的，幾乎所有的遷移都涉及強(qiáng)迫，但同時(shí)也都是一種選擇。

經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全因素被公認(rèn)為人口流離失所的主要原因。然而，氣候變化等更深層次的原因仍然很少被觸及。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）2030年議程（見(jiàn)圖1）關(guān)注了這一影響，指出了人口流離失所與各項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)間的關(guān)系。國(guó)際移民組織（IOM）認(rèn)為，人口遷移是應(yīng)對(duì)氣候變化的一種適應(yīng)策略。因此，有必要研究氣候變化對(duì)人口流離失所的影響程度。IOM的觀察是探索氣候變化如何影響移民問(wèn)題及應(yīng)決策的起點(diǎn)。

圖1：與應(yīng)對(duì)人口流離失所問(wèn)題有關(guān)的2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

二、國(guó)際法對(duì)“氣候難民”的認(rèn)識(shí)及其發(fā)展

“氣候難民”一般指“由于氣候?yàn)?zāi)害而不斷增加的大規(guī)模人口流動(dòng)現(xiàn)象”。然而，“氣候難民”在國(guó)際法中的權(quán)利和地位非常模糊。1951 年《關(guān)于難民地位的公約》（簡(jiǎn)稱《難民公約》）將“難民”界定為“因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于其一政治團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述原因留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人”，強(qiáng)調(diào)締約國(guó)對(duì)難民的“不推回原則”，即該公約的締約國(guó)不得以任何方式將難民“驅(qū)逐或推回因?yàn)樗姆N族、宗教、國(guó)籍、參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解而至其生命或自由受威脅的領(lǐng)土邊界各國(guó)”。

對(duì)于“氣候難民”而言，該定義存在以下不足。首先，無(wú)法確定遭受迫害的行為。即某一群體必須是在氣候問(wèn)題上受到嚴(yán)重歧視，并在有關(guān)人員的心中產(chǎn)生一種關(guān)于其未來(lái)生存的憂慮和不安全感時(shí)，才可被認(rèn)為是受到了迫害。因此，只有國(guó)家將環(huán)境問(wèn)題用作政治壓迫的工具，譬如政府強(qiáng)迫某些群體首當(dāng)其沖地承受環(huán)境危害，將其留在低洼、易發(fā)生洪水的地區(qū)，而將其他群體轉(zhuǎn)移到地勢(shì)較高的地方時(shí)，流離失所者才可被視為難民。例如，在剛果盆地、幾內(nèi)亞森林和東非的沿海森林地區(qū)，森林砍伐使大部分土地不宜居住。政府未能及時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行保護(hù)，釀成了普遍的族群沖突與政治對(duì)抗。而當(dāng)政府的政策明確針對(duì)某一特定群體并對(duì)其生存構(gòu)成威脅時(shí)，流離失所者才可視為難民。然而，這又使得“氣候難民”與“政治難民”的區(qū)別微乎其微。其次，難以界定施加迫害的主體。一是在現(xiàn)有定義下，不可能將主要污染排放者甚至整個(gè)國(guó)際社會(huì)視為施加迫害者，而在具體案例中，難以清晰界定各行為體與氣候變化之間的因果關(guān)系。二是“氣候難民”往往在一國(guó)邊境內(nèi)流動(dòng)，而造成氣候變化的行為體則可能散布在多國(guó)。三是所在國(guó)政府往往希望保護(hù)“氣候難民”而不會(huì)對(duì)其加以迫害，這些國(guó)家的政府應(yīng)該獲得國(guó)際社會(huì)的更大支持而非指責(zé)。綜上，現(xiàn)有對(duì)“難民”的狹隘定義已難以適應(yīng)保護(hù)“氣候難民”的需要。

隨著氣候變化受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，由于氣候因素引起的人口流離失所也激起了更多討論。1992 年，國(guó)際移民組織發(fā)表了一份題為《移民與環(huán)境》的報(bào)告，稱全球移民可能會(huì)隨著地球上更多區(qū)域變得不適合居住而大量增加。1994年在國(guó)際人口與發(fā)展大會(huì)上，國(guó)際移民與發(fā)展問(wèn)題被多次提出。1998 年聯(lián)合國(guó)確定了《國(guó)內(nèi)流離失所指導(dǎo)原則》，提及自然災(zāi)害或是導(dǎo)致國(guó)內(nèi)人口流離失所的重要原因。2010年，在坎昆舉行的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方大會(huì)第16次會(huì)議（COP16）上，各國(guó)政府同意在應(yīng)對(duì)氣候變化導(dǎo)致的人口流離失所問(wèn)題上加強(qiáng)“諒解、協(xié)調(diào)與合作”。2011年6月，挪威政府主辦了南森會(huì)議，主題是提升全球?qū)夂蜃兓c人口遷移關(guān)系的認(rèn)識(shí)。隨后，挪威和瑞士?jī)蓢?guó)發(fā)起了“南森倡議”，呼吁國(guó)際社會(huì)應(yīng)填補(bǔ)氣候變化影響下人口跨境流動(dòng)的法律空白。該倡議并未尋求制定新的法律標(biāo)準(zhǔn)，而側(cè)重于各國(guó)就原則問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，將“氣候難民”問(wèn)題從國(guó)際法問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榱藚^(qū)域發(fā)展政策問(wèn)題。《巴黎氣候協(xié)議》雖然未明確提及“氣候難民”，但呼吁制定綜合政策，以防止、減少和解決與氣候變化相關(guān)的人口遷移問(wèn)題。2018 年3月，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)通過(guò)文件，從人權(quán)保障的角度討論氣候問(wèn)題帶來(lái)的人口跨境流動(dòng)。文件指出，在因氣候影響而被迫長(zhǎng)途遷徙和跨境流動(dòng)的人群中，很多人不符合“難民”的定義，保障其人權(quán)的法律制度不健全，“非推回原則”不適用于這一群體，因此敦促各國(guó)“將人權(quán)保護(hù)的概念納入氣候變化措施的規(guī)劃和實(shí)施中”。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)于 2018 年通過(guò)的《安全、有序和正常移民全球契約》明確指出，導(dǎo)致人員大規(guī)模流動(dòng)的因素之一，是氣候變化和環(huán)境退化等不利影響。2020 年，泰提奧塔訴新西蘭案引發(fā)關(guān)注。泰提奧塔向新西蘭遞交的庇護(hù)申請(qǐng)被拒絕，全家被驅(qū)逐回其母國(guó)基里巴斯。他向聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)提出申訴，稱氣候變化已使得基里巴斯不適宜居住，新西蘭此舉侵犯了其生命權(quán)。聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)雖然裁定新西蘭并未侵犯其生命權(quán)，因?yàn)楸M管基里巴斯環(huán)境嚴(yán)峻，但國(guó)家的保障措施到位，同時(shí)也要求各國(guó)不得推回因氣候變化而使生命權(quán)受到侵犯的個(gè)人。

三、非洲的“氣候難民”問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施

非洲是受氣候變化影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一。森林砍伐和土地退化在撒哈拉以南非洲國(guó)家，尤其是西非薩赫勒地區(qū)，如尼日利亞、馬里中部和布基納法索北部引發(fā)了大規(guī)模農(nóng)牧部落沖突，進(jìn)而導(dǎo)致人口流離失所。乍得湖的面積在不到半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間內(nèi)減少了90%，從1964年的2.5萬(wàn)平方公里到目前的不足2500平方公里。乍得湖是沿岸居民的主要水源地，也是當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)、漁業(yè)活動(dòng)的主要依靠。乍得湖盆地由于經(jīng)常性干旱，漁業(yè)與農(nóng)牧業(yè)資源嚴(yán)重萎縮，轉(zhuǎn)化為糧食、飲水和就業(yè)危機(jī)，在過(guò)去的5年中造成了大約450萬(wàn)人流離失所。政府無(wú)法充分解決稀缺資源的分配問(wèn)題，加劇了該地區(qū)農(nóng)牧民間的緊張關(guān)系與暴力沖突，導(dǎo)致該地區(qū)安全局勢(shì)惡化。目前，湖泊退化后露出的土壤為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了新場(chǎng)所，吸引了大量人口前來(lái)避難。然而，人口積聚將進(jìn)一步加速乍得湖的退化，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。

非洲之角地區(qū)在2018-2019 年間經(jīng)歷了嚴(yán)重干旱，又在2019 年底遭受到強(qiáng)降雨襲擊。人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加劇了當(dāng)?shù)亟涤昴Ｊ絼×易兓某潭取＿^(guò)度放牧與圍湖造田導(dǎo)致河流改道并侵蝕土壤，大規(guī)模森林砍伐則加劇了土地的荒漠化程度。2017年，索馬里約有89萬(wàn)人因干旱而流離失所。2018年，又有54萬(wàn)人因洪水而離開(kāi)家園。許多研究者指出，由于缺乏準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)來(lái)源，這一數(shù)字可能被遠(yuǎn)遠(yuǎn)低估。在埃塞俄比亞，東部地區(qū)長(zhǎng)期干旱，南部和西南部的雨林地區(qū)則不斷遭受暴雨襲擊，氣候異常滋長(zhǎng)了圍繞土地問(wèn)題的暴力沖突、激化了族群沖突與邊界爭(zhēng)端。

莫桑比克等南部非洲國(guó)家近年多次遭受颶風(fēng)襲擊，基礎(chǔ)設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，引發(fā)大量民眾流離失所。莫桑比克是遭受氣候變化最嚴(yán)重的國(guó)家之一。近20年來(lái)，洪水、干旱和颶風(fēng)經(jīng)常發(fā)生，基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴(yán)重破壞。莫桑比克政府嘗試通過(guò)重新安置人口緩解受災(zāi)壓力。2007 年，洪水泛濫導(dǎo)致10多萬(wàn)人流離失所，政府無(wú)法為其提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療服務(wù)。此外，由于該國(guó)處于熱帶的地理位置，莫桑比克還不斷遭受干旱、沿海水土流失和海平面上升等災(zāi)害的影響。其三角洲地區(qū)和海岸線容易遭受洪水和侵蝕。海平面上升和洪水泛濫影響了該國(guó)的大部分地區(qū)。海岸侵蝕也對(duì)貝寧、科特迪瓦、塞內(nèi)加爾和多哥等西非國(guó)家造成嚴(yán)重影響。海平面上升則使得擁有9萬(wàn)多居民的塞舌爾群島將在100年內(nèi)消失。

“氣候難民”已成為當(dāng)前非洲面臨的重要挑戰(zhàn)。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)特別顧問(wèn)、國(guó)內(nèi)流離失所者代表弗朗西斯·鄧指出，1966-1994年間，非洲的國(guó)內(nèi)流離失所者飆升至1000 -1500 萬(wàn)，氣候問(wèn)題逐漸上升為導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要因素。在2015年非洲新增的350萬(wàn)國(guó)內(nèi)流離失所者中，110萬(wàn)是由突發(fā)性自然災(zāi)害所導(dǎo)致。

在對(duì)“氣候難民”的保護(hù)方面，非洲大陸的區(qū)域合作已經(jīng)率先展開(kāi)。1969年通過(guò)的《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于難民問(wèn)題某些特定方面的公約》對(duì)所有成員國(guó)具有約束力。這一公約除包含《難民公約》 的定義外，還規(guī)定“難民”一詞也應(yīng)適用于由于外來(lái)侵略、占領(lǐng)、統(tǒng)治，或其他嚴(yán)重?cái)_亂其國(guó)家或民族的部分或全部公共秩序的事件。在2011-2012年索馬里干旱期間，非洲之角各國(guó)在接納索馬里難民時(shí)采用了這一定義。然而，這一公約并未對(duì)各國(guó)政府的責(zé)任提出明確要求，只是規(guī)定成員國(guó)應(yīng)盡其最大努力，根據(jù)各自立法接收難民，并確保有充分理由不能或不愿返回其原籍國(guó)的難民得到安置。因此，對(duì)難民是否提供庇護(hù)仍最終取決于各國(guó)政府的態(tài)度。因此，盡管“氣候難民”符合該公約對(duì)難民的定義，但他們的權(quán)利仍難以獲得保障，非統(tǒng)組織也未能設(shè)立監(jiān)督機(jī)關(guān)保障公約的實(shí)行。

1981年的《非洲人權(quán)和人民權(quán)利憲章》盡管未明確提及“氣候難民”，但特別考慮了人類的發(fā)展權(quán)，并承認(rèn)公民權(quán)利和政治權(quán)利不能脫離經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。2009 年，非盟又通過(guò)了《保護(hù)與救助境內(nèi)流離失所者公約》（《坎帕拉公約》），這是第一個(gè)針對(duì)境內(nèi)流離失所者的且具有強(qiáng)制約束力的國(guó)際公約。《坎帕拉公約》將國(guó)家指定為解決境內(nèi)流離失所問(wèn)題的主要行動(dòng)者，鼓勵(lì)政府與公民社會(huì)在該問(wèn)題上進(jìn)行合作。該公約對(duì)境內(nèi)流離失所者進(jìn)行了明確定義，要求各國(guó)盡快立法保護(hù)他們，確保各國(guó)政府對(duì)保護(hù)與救助流離失所者制定長(zhǎng)期解決方案并承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。同時(shí)，《坎帕拉公約》強(qiáng)調(diào)，對(duì)流離失所者是否遣返、融入當(dāng)?shù)鼗蛑匦掳仓玫臎Q定必須與其本人充分協(xié)商。目前，在48個(gè)締約國(guó)中，已有30個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了該公約。《坎帕拉公約》還強(qiáng)調(diào)了國(guó)際組織對(duì)于保護(hù)境內(nèi)流離失所者的義務(wù)。非盟應(yīng)通過(guò)建立《坎帕拉公約》締約國(guó)會(huì)議（COSP）、非洲同行審議機(jī)制（APRM）和非洲人權(quán)和人民權(quán)利委員會(huì)等方式，協(xié)助各國(guó)履行其保護(hù)境內(nèi)流離失所者的責(zé)任。此外，自2009 年《坎帕拉公約》通過(guò)以來(lái)，非洲國(guó)家層面的立法也不斷完善。至少有7個(gè)國(guó)家（利比里亞、馬拉維、尼日爾、尼日利亞、南蘇丹、索馬里、贊比亞）參考《坎帕拉公約》制定了本國(guó)的相關(guān)法律和政策。例如，利比里亞和馬拉維從《坎帕拉公約》中借鑒了對(duì)國(guó)內(nèi)流離失所者的定義。尼日爾除借鑒其定義外，還參考了其中有關(guān)國(guó)內(nèi)流離失所者登記和人道主義責(zé)任的條款。南蘇丹與索馬里也大量借鑒了《坎帕拉公約》，首次承認(rèn)氣候變化是國(guó)內(nèi)流離失所現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因，呼吁制定措施應(yīng)對(duì)其影響。

2022年，非盟出臺(tái)的《非洲移民政策框架（2018—2030）》和《關(guān)于人員自由流動(dòng)、居留權(quán)和設(shè)業(yè)權(quán)的議定書》，成為應(yīng)對(duì)非洲跨境移民的新一座里程碑。其承認(rèn)移民問(wèn)題具有多重面向，需要不同的行為體在國(guó)家和地區(qū)層面采取共同行動(dòng)。非洲各次區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體（RECs）內(nèi)人員的自由流動(dòng)，被視為解決“氣候難民”問(wèn)題的一劑良藥。東非和非洲之角國(guó)家最近正朝這一方向而努力。2020年2月26日，東非政府間發(fā)展組織（Intergovernmental Authority on Development，IGAD）批準(zhǔn)了《自由流動(dòng)議定書》，將減少邊境管制對(duì)流離失所者的威脅，有助于其在不同區(qū)域間的合法流動(dòng)。

四、結(jié)論與建議

國(guó)內(nèi)流離失所現(xiàn)象往往由多重因素導(dǎo)致，氣候變化正在其中發(fā)揮重要的直接或間接影響。非洲作為累計(jì)碳排放最少的大陸之一，卻承受著氣候變化最直接、最嚴(yán)重的影響，導(dǎo)致了大量流離失所現(xiàn)象的發(fā)生。然而，對(duì)“氣候難民”的定義與保護(hù)絕非易事，需要各國(guó)政府與國(guó)際社會(huì)制定更為完善的法律體系與政策。為了有效應(yīng)對(duì)“氣候難民”問(wèn)題，該報(bào)告提出了四點(diǎn)建議：

其一，重新思考“難民”的定義，或制定一份新的《關(guān)于氣候難民地位的公約》，或修改已有的《難民公約》，將受到氣候變化影響且無(wú)法獲得政府救濟(jì)的個(gè)人和社區(qū)定性為受到“迫害”并允許其尋求庇護(hù)。氣候問(wèn)題發(fā)生的原因往往具有復(fù)雜性，因此，必須對(duì)“迫害”進(jìn)行重新理解，以揭示氣候變化在導(dǎo)致人口流離失所方面的嚴(yán)重性。

其二，完善“氣候難民”的責(zé)任認(rèn)定和補(bǔ)償機(jī)制。建立兩個(gè)國(guó)際保險(xiǎn)機(jī)制，一個(gè)為補(bǔ)償各國(guó)因氣候危機(jī)引起的短期和長(zhǎng)期自然災(zāi)害造成的損失，另一個(gè)為補(bǔ)償安置“氣候難民”的東道國(guó)，并向碳排放大國(guó)索要更高的保費(fèi)。

其三，加強(qiáng)非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。非洲各國(guó)政府應(yīng)意識(shí)到氣候變化的影響，并采取更多的預(yù)防性措施來(lái)減輕其對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊憽?/p>

其四，制定關(guān)于“氣候難民”問(wèn)題的區(qū)域?qū)υ捙c合作框架。譬如，以現(xiàn)有的《坎帕拉公約》和非洲樂(lè)于接受難民的共同文化作為基礎(chǔ)，建立應(yīng)對(duì)氣候難民的區(qū)域性專業(yè)化平臺(tái)。

（作者，何則銳，北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院博士研究生 本文是對(duì)相關(guān)研究報(bào)告的編譯，與北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院立場(chǎng)無(wú)關(guān)。引用、轉(zhuǎn)載請(qǐng)標(biāo)明作者信息及文章出處。）