在當(dāng)前中國的快速城市化進程中，存在土地城市化快于人口城市化的現(xiàn)象。而在土地城市化的過程中，新城新區(qū)的面積和數(shù)量快速增長。地方政府普遍把新城新區(qū)建設(shè)作為城鎮(zhèn)化的抓手和突破口，但在總量上卻導(dǎo)致新城新區(qū)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高、投資規(guī)模大。大規(guī)模建設(shè)的新城缺乏可支撐的產(chǎn)業(yè)和人口，難以實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，導(dǎo)致地方政府財政壓力增加，債務(wù)風(fēng)險加劇。

一、新城建設(shè)的土地制度背景

城市擴張是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。新經(jīng)濟地理學(xué)表明，城市經(jīng)濟中存在分享固定投入（sharing）、勞動供求高效匹配（matching）、廠商和勞動力之間相互學(xué)習(xí)（learning）三個規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，使得密度與距離兩個變量成為影響城市發(fā)展效率的重要因素。高人口密度和接近市場有利于發(fā)揮高效率的分享、匹配和學(xué)習(xí)效應(yīng)，從而使城市能夠避免浪費土地資源。

無論是城市的擴張還是新城的建設(shè)，本質(zhì)上是將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地的過程。在一個競爭性的土地市場上，任何一塊土地都會分配給能支付最大租金的人。在一個單中心城市，各產(chǎn)業(yè)依據(jù)其所能支付的土地價格自市中心向外分布于城市的不同區(qū)位，城市的邊界最終收止于地塊租金等于支付農(nóng)業(yè)用地租金的位置。城市人口增長、生產(chǎn)效率提升、居民收入提高，產(chǎn)生了對城市居住和生產(chǎn)生活不斷增長的用地需求，提升了城市中心地塊的產(chǎn)出價值和稀缺程度；而通訊、通勤、運輸工具等技術(shù)發(fā)展方便了人們的職住分離，降低了城市生產(chǎn)生活的成本和地塊區(qū)位的重要性。產(chǎn)出和成本兩端的不斷變化，推動了城市邊界的擴張。

在城市規(guī)模的不斷擴張下，根據(jù)“中心-外圍”城市體系理論，對單中心城市來講，當(dāng)產(chǎn)品運輸成本足夠高或者產(chǎn)品的產(chǎn)出規(guī)模經(jīng)濟較低時，隨著人口的增長和離中心城市距離的增加，地塊的市場潛力不斷增長，城市會在市場潛力足夠高的外圍地塊出現(xiàn)次中心。

由于價格機制不健全、產(chǎn)權(quán)保護不規(guī)范、城市規(guī)劃不科學(xué)，中國當(dāng)下的城市擴張和新城建設(shè)出現(xiàn)了一些低效率現(xiàn)象。

首先，土地交易未能實現(xiàn)依市場供需關(guān)系匹配。土地利用效率較高的東部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)反而被收緊，土地利用效率不高的中西部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)富余。中西部地區(qū)的地方政府出于追求經(jīng)濟增長和財政增收的目的，將大量土地超低價出讓，致使土地利用效率低下。

其次，現(xiàn)行土地制度中缺乏有效的產(chǎn)權(quán)保護，征地價格低廉。在土地公有制下，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，當(dāng)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地后，由地方政府將地塊使用權(quán)出讓給投資方，并對原土地使用者提供相應(yīng)補償。現(xiàn)行征地制度是在計劃經(jīng)濟下形成的，以征收地塊的農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值作為補償基準(zhǔn)，而不是以地塊潛在的市場價值作為補償標(biāo)準(zhǔn)。即使近年來各地已提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但這個標(biāo)準(zhǔn)仍遠低于土地的實際價值。比如，即使在經(jīng)濟較發(fā)達的浙江省，2014年新執(zhí)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)中，耕地、其他農(nóng)用地（除林地以外）和建設(shè)用地的一類地區(qū)最低補償標(biāo)準(zhǔn)僅為5.4萬元/畝，遠低于土地被征用后的商業(yè)價值。

最后，缺乏科學(xué)的土地規(guī)劃。政府僅須對市場機制無法調(diào)節(jié)的不具排他性的公共土地資源（如公園、綠地等）做出合理規(guī)劃，而應(yīng)將其他排他性的地塊交由市場機制配置。但現(xiàn)實情況是，國家總體層面的土地資源未按照市場供求規(guī)律來配置。2003年后，在人口大量向東部沿海地區(qū)集中的同時，建設(shè)用地指標(biāo)配置卻相對傾向于中西部人口流出地。2009年之后，隨著經(jīng)濟增長速度下滑，政府用刺激投資的方式來拉動經(jīng)濟增長，建設(shè)新城成了一個手段，結(jié)果導(dǎo)致大量新城建設(shè)在中西部人口流出地。

二、新城建設(shè)的現(xiàn)狀與趨勢：數(shù)據(jù)分析

本研究將新城新區(qū)定義為：承載一定規(guī)模人口，并為這些人口提供較完整的城市生產(chǎn)生活功能的具有較清晰邊界的片區(qū)。故本研究所統(tǒng)計的新城數(shù)據(jù)是具有較為成熟的城市綜合服務(wù)功能的新城新區(qū)，不包含工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、科技園區(qū)等“功能單一”的片區(qū)。

本研究手工搜集了截至2014年年底在建或建成新城的規(guī)劃，建立了全國281個地級及以上城市（不含直轄市、拉薩、近年新設(shè)市）及其所轄縣已開建新城新區(qū)的規(guī)劃數(shù)據(jù)，包括規(guī)劃面積、規(guī)劃人口、新城區(qū)和主城區(qū)間的距離。規(guī)劃面積和規(guī)劃人口的數(shù)據(jù)來源于新城區(qū)管委會網(wǎng)站的新城概況。若該新城沒有管委會網(wǎng)站，則從該市的總體規(guī)劃和省市官媒報道中摘錄。新城和主城區(qū)距離則是由百度測距得到的新城管委會（建設(shè)指揮部）到該市政府的距離。若該新城未設(shè)管委會，則用新城地標(biāo)建筑代替；若該市政府已搬離主城區(qū)，則使用主城區(qū)區(qū)政府代替。

根據(jù)按上述標(biāo)準(zhǔn)搜集的數(shù)據(jù)，全國281個地級及以上城市（除京、津、滬和拉薩）中有272個城市有在建或已建設(shè)完成的新城新區(qū)。

遺憾的是，新城建設(shè)并沒有實現(xiàn)土地的高效利用。新城特征的統(tǒng)計分布如表1所示。在可以找到新城規(guī)劃數(shù)據(jù)的樣本中，新城新區(qū)規(guī)劃面積加總達6.63萬平方公里，規(guī)劃人口達1.93億人，平均每個城市建有2.5個新城。

而且，在當(dāng)前的土地制度下，城市的邊界、新城的選址和規(guī)劃都偏離了土地的有效利用狀態(tài)。新城的平均規(guī)劃人口密度為8090人/平方公里，僅為2000年全國平均城市人口密度的63.5%。新城規(guī)劃得非常大，平均超過42萬人和100平方公里，而且建設(shè)得離所在老城特別遠，平均距離達到25公里。特別是2008年全球金融危機后，地方政府普遍將新城建設(shè)作為了遏制經(jīng)濟下行的手段，地方政府獲批的新城規(guī)劃數(shù)量和面積增長迅速（2008年281個城市已開建新城面積總和為1.76萬平方公里，2014年擴大到6.63萬平方公里）。

由于新城建設(shè)包括大量地方政府舉債進行的基礎(chǔ)設(shè)施投資，新城規(guī)劃是否高效關(guān)乎新城未來的發(fā)展前景。全國各地方城投債發(fā)行量和新城新區(qū)設(shè)立的歷年情況如圖1所示，可以看到，用城投債度量的地方政府債務(wù)增長趨勢是與新城建設(shè)相一致的。

研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃密度更高、距離主城區(qū)更近的新城更具效率，能通過其自身的經(jīng)濟增長和稅收收入，幫助地方政府償還前期債務(wù)，降低地方政府負債率；而2009年后地方政府大規(guī)模的新城建設(shè)，忽視了新城規(guī)劃的重要性，建設(shè)了大量規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高、投資規(guī)模大、遠離主城區(qū)的新城，并且大量新城建設(shè)在人口流出的中西部地區(qū)。規(guī)劃密度低、遠離主城區(qū)的新城建設(shè)推高了地方政府的負債率，特別是中西部地區(qū)、中小城市和人口流出地的負債率。

三、土地產(chǎn)權(quán)保護對新城建設(shè)的影響

現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)研究表明，良好的產(chǎn)權(quán)制度對實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮有重要作用。好的社會制度同時具有兩大作用：支持私人契約關(guān)系，對政府和其他利益集團不利于民眾的行為進行限制。大量文獻佐證了，“把權(quán)力關(guān)在籠子里”促進了經(jīng)濟增長。

產(chǎn)權(quán)制度的完善有利于資源在市場交易中實現(xiàn)有效配置。如果土地產(chǎn)權(quán)明晰并且得到了有效的保護，開發(fā)商和初始土地產(chǎn)權(quán)所有者可以自由交易，那么被征地者無法要求獲取超額收益，否則開發(fā)商會選擇其他地塊；而開發(fā)商也無法壓低租金，否則會有其他競爭者進入。是故，完善的土地產(chǎn)權(quán)保護制度能保障土地資源在市場交易中被有效配置。有研究發(fā)現(xiàn)，有效的土地產(chǎn)權(quán)保護方便了土地交易，促進了投資，提升了農(nóng)地生產(chǎn)效率。在中國，農(nóng)地確權(quán)促進了土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化了土地配置，提升了土地利用效率。

盡管新城規(guī)劃和建設(shè)總體上存在低效現(xiàn)象，中國不同城市建設(shè)新城的效率仍然有很大差異，與當(dāng)?shù)氐耐恋禺a(chǎn)權(quán)保護有關(guān)。由于在土地一級市場上，地方政府擁有很強的“談判能力”，使得征地成本被壓低，進而使土地出讓價格被壓低，這樣，價格機制便難以引導(dǎo)土地資源的有效利用。反之，在土地產(chǎn)權(quán)保護較好的城市，征地成本和土地出讓價格更接近土地的邊際產(chǎn)出，使得地方政府采取了更有效的新城發(fā)展模式。

制度是長期形成的，具有很強的韌性和穩(wěn)定性。歷史上的制度會通過影響當(dāng)前的制度環(huán)境，從而對當(dāng)前社會的各個方面產(chǎn)生影響。

即便是在計劃經(jīng)濟時期，南方地區(qū)仍較北方保留了較多的市場經(jīng)濟活動。上世紀(jì)七十年代初，南方地區(qū)的一些生產(chǎn)隊就有推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)的舉措，這在當(dāng)時是很冒風(fēng)險的，既反映了當(dāng)?shù)孛癖姲l(fā)自內(nèi)心的呼聲和對產(chǎn)權(quán)的渴望，也有賴于當(dāng)?shù)卣慕邮堋５鹊狡呤甏┤珖秶鷥?nèi)開始推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時候，南方地區(qū)更早正式實施了這項糧食生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

因此，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時間節(jié)點能較準(zhǔn)確地反映出各地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)的強弱。本研究選取各地實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時間先后順序作為衡量當(dāng)?shù)赝恋禺a(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)的指標(biāo)。

一個地方的社會制度是有其歷史傳承的，基于這種認識，我們用家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施的時間作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)的度量。良好的土地產(chǎn)權(quán)保護是價格作為土地價值發(fā)現(xiàn)功能的保障，使得交易價格接近于土地價值。在不完善的市場機制下，一個城市擁有越好的土地產(chǎn)權(quán)保護，土地配置越趨于市場競爭，其土地初始所有者越能獲得較高的土地補償，地方政府的征地成本也越高，進而使得土地出讓價格也越高、越接近于地塊價值。

四、研究結(jié)論及政策啟示

利用一套手工收集的城市層面新城建設(shè)面板數(shù)據(jù)，并與城市層面的土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)變量進行匹配后，本研究證實，在控制了城市土地的產(chǎn)出效率和其他特征后，土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)越好的城市，其土地出讓價格越高。

進一步地，關(guān)于新城建設(shè)的模式，本研究發(fā)現(xiàn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施的時間越早，這樣的城市土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)越好，這些城市的新城規(guī)劃面積更小、密度更高、離主城區(qū)更近。特別是，2009年之后，當(dāng)建設(shè)新城被普遍用來作為遏制經(jīng)濟下滑態(tài)勢的手段，在土地產(chǎn)權(quán)保護良好的城市，其新城的規(guī)劃和建設(shè)更有效率，從而使得之后的政府負債率有所緩解。

值得注意的是，在經(jīng)濟平穩(wěn)運行時，地方政府還相對會結(jié)合本城市實際發(fā)展需求考慮新城建設(shè)項目，將產(chǎn)出和效率納入新城規(guī)劃的考慮因素中，這時土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)對新城規(guī)劃并未起到突出作用。而2009年之后，當(dāng)?shù)胤秸媾R經(jīng)濟下行態(tài)勢，需要進行大規(guī)模經(jīng)濟刺激時，效率和可持續(xù)發(fā)展往往不再是地方政府決策時的重要考量，此時良好的土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)對新城規(guī)劃的效率就具有重要保障作用，部分緩解了新城發(fā)展缺少內(nèi)在潛力和有效支撐的問題。

新城建設(shè)本質(zhì)上是經(jīng)濟發(fā)展中城市的擴張行為，應(yīng)遵循經(jīng)濟規(guī)律。本研究發(fā)現(xiàn)，土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)這一制度性因素對中國城市發(fā)展模式有重要的影響，產(chǎn)權(quán)保護的優(yōu)劣程度影響了城市擴張對經(jīng)濟規(guī)律的遵循程度。城市是國民經(jīng)濟增長的載體，城市化水平的持續(xù)提升是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。要實現(xiàn)這一目標(biāo)需要對土地產(chǎn)權(quán)的良好保護，以形成反映土地價值的價格體系，進而形成高效的城市發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟增長格局。

本研究以中國的新城建設(shè)模式為例，再次印證了制度對經(jīng)濟運行效率的重要性。良好的產(chǎn)權(quán)保護不僅使價格更接近資源的價值，使資源得到有效配置，同時能夠及時限制政府做出低效的經(jīng)濟決策。這對正在逐步建立現(xiàn)代經(jīng)濟制度的發(fā)展中國家具有重要的借鑒意義。

（作者陸銘是上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，常晨是上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院博士生，王丹利是上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院助理教授。本文原刊于《經(jīng)濟研究》2018年第6期，原題：“制度與城市：土地產(chǎn)權(quán)保護傳統(tǒng)有利于新城建設(shè)效率的證據(jù)”。作者對原文進行了較大篇幅改寫，具體技術(shù)細節(jié)請參考原文。經(jīng)授權(quán)刊用。）