2月27日，英國首相蘇納克在溫莎與來訪的歐盟委員會主席馮德萊恩舉行聯(lián)合記者會，確認英國與歐盟達成“溫莎框架”，即關(guān)于英國脫歐后北愛爾蘭貿(mào)易問題的新安排。這標志著英歐雙方歷經(jīng)數(shù)月談判，終于就北愛爾蘭議定書的爭議與修訂取得共識。

北愛爾蘭貿(mào)易問題不僅事關(guān)英歐雙邊貿(mào)易，更涉及向來敏感的北愛地區(qū)穩(wěn)定。由于此前“脫歐協(xié)議”在北愛地方政壇引發(fā)爭議，過去十個月北愛地方議會遲遲無法正常運作，地方聯(lián)合政府始終未能組建。目前蘇納克正在力促保守黨和北愛地區(qū)各黨派接受“溫莎框架”、打破北愛政壇僵局，但就各方的反應來看，新版英歐協(xié)議的落實還有待時日。

當?shù)貢r間2023年2月27日，英國溫莎，英國首相蘇納克和歐盟委員會主席馮德萊恩共同出席新聞發(fā)布會。英國首相蘇納克宣布，該國與歐盟簽署了新的“溫莎框架”協(xié)議。本文圖片 人民視覺

談成“溫莎框架”不容易

自英國脫歐成為定局后，英國與歐盟的“后脫歐時代”雙邊貿(mào)易關(guān)系便始終是一大難題，尤其是跟隨英國脫歐的北愛爾蘭地區(qū)與仍屬歐盟的愛爾蘭之間如何避免“硬邊界”，更是困擾各方至今的最大難題。

前首相特雷莎·梅數(shù)次談不成協(xié)議，提出的北愛爾蘭“備份安排”（Irish backstop）最終流產(chǎn)，只能無奈辭職。另一位前首相約翰遜好不容易與歐盟達成“北愛爾蘭議定書”并在議會通過，卻遭到北愛主要的“保王派/聯(lián)合派”政黨——民主統(tǒng)一黨帶頭反對，正是該黨以此為由抵制新一屆北愛地方議會和聯(lián)合政府，才導致北愛政壇僵局持續(xù)至今。又一位前首相特拉斯在任一個半月，對此來不及處理便黯然離去。“非修改不可”的北愛議定書，是蘇納克不可回避的艱難任務(wù)。

從最后的結(jié)果來看，蘇納克取得的成果已經(jīng)超出了英國不少政壇人士的預期。本來去年6月約翰遜領(lǐng)導的保守黨政府“出爾反爾”，單方面宣布修改自己曾費盡心力談下的北愛議定書，已經(jīng)被歐盟和國內(nèi)其它黨派視為損害雙邊互信，甚至導致歐盟訴諸法律行動。在這種情況下，雙方能重回談判桌實屬不易。

過去幾個月的談判，用蘇納克本人的話說是“傾盡全力”，這一點也得到了英國朝野的認可。既要滿足民主統(tǒng)一黨等“聯(lián)合派”的訴求，又要維護北愛局勢的穩(wěn)定，還要令歐盟接受，英國政府與歐盟幾經(jīng)努力，方才就修訂原北愛議定書、確立“溫莎框架”達成共識。據(jù)英國廣播公司（BBC）總結(jié)，“溫莎框架”與原版北愛議定書相比，主要修訂體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，從英國大不列顛島運往北愛地區(qū)的貨物中，目的地為北愛地區(qū)的貨物走檢查程序精簡的綠色車道，而最終目的地為歐盟的貨物走紅色車道，接受常規(guī)的海關(guān)檢查。這一修訂針對的是北愛議定書中最大的爭議難題。相比于之前把陸上“硬邊界”簡單地從南北愛爾蘭之間轉(zhuǎn)移到愛爾蘭海，即所有從大不列顛運往北愛地區(qū)的貨物都要經(jīng)過嚴格、繁瑣的海關(guān)檢查，修訂后的安排既最大限度地實現(xiàn)英國內(nèi)部的貨物流通便利化，又避免在愛爾蘭島上直接產(chǎn)生“硬邊界”，英歐雙方可謂煞費苦心。

其次，“溫莎框架”引入了“斯托蒙特剎車機制”，即北愛地方議會（其議會大廈又稱“斯托蒙特”）有權(quán)反對在該地區(qū)實施的歐盟新規(guī)則。這又是對北愛議定書的一個突破。根據(jù)原有議定書，英國脫歐后，北愛地區(qū)仍然留在歐洲單一市場和歐盟關(guān)稅同盟，這是防止愛爾蘭島上出現(xiàn)“硬邊界”的基礎(chǔ)，但也意味著歐盟關(guān)于貨物和關(guān)稅的部分規(guī)則仍適用于北愛地區(qū)，而北愛地方議會和政府對此沒有任何話語權(quán)。

今后隨著“溫莎框架”的實施，北愛地方議會只要30名議員聯(lián)署，便可向英國議會提交對歐盟新規(guī)適用的反對意見，而一旦英國介入，任何新規(guī)都可暫停實施（最多可達四周），然后由一個聯(lián)合委員會獨立仲裁，再決定歐盟新規(guī)是否生效。總的來說，歐盟規(guī)則能在北愛地區(qū)適用的數(shù)量減少、約束力降低，是必然的趨勢。

至于歐洲法院對北愛地區(qū)的管轄權(quán)，歷來是英國強硬派保守黨人和民主統(tǒng)一黨人激烈反對的議題，“溫莎框架”承諾該地區(qū)的貿(mào)易爭端都將優(yōu)先通過雙邊對話解決，如果對話不成再進行仲裁；歐洲法院對于涉及歐盟規(guī)則的爭端享有最終仲裁權(quán)，但外界預計新框架下各方不會輕易訴諸這一途徑。

對比“溫莎框架”和它取代的北愛議定書，可見英國政府全力爭取的目標，在于減少英國境內(nèi)貨物流動的阻礙，尤其是解決北愛地區(qū)的貨物供應問題，同時打消北愛地區(qū)部分政黨和民眾對于出現(xiàn)“硬邊界”的顧慮，盡可能兼顧“保王派/聯(lián)合派”與“共和派/獨立派”的訴求，恢復北愛地區(qū)的政治局勢穩(wěn)定，并在更大意義上為麻煩多多的英國減少一點不安因素。

如幾位前任一樣，蘇納克試圖在訴求針鋒相對的各方（包括歐盟和北愛地區(qū)各黨派）之間達到平衡，使得英歐貿(mào)易與北愛地區(qū)政壇恢復常態(tài)。考慮到梅的闖關(guān)失敗和約翰遜政府的自我否定，蘇納克將這一“爛攤子”轉(zhuǎn)換成了“溫莎框架”，雖然距離真正成功還有距離，但也已經(jīng)非常不易。

當?shù)貢r間2023年2月27日，英國北愛爾蘭拉恩，一輛貨運卡車正在接受檢查。

北愛僵局“撥云見日”？

蘇納克與馮德萊恩達成協(xié)議，雖然是英歐貿(mào)易談判的重大突破，但同時也不過是“溫莎框架”的第一步。在歐盟內(nèi)部，“溫莎框架”需要得到歐盟理事會同意，協(xié)議的部分內(nèi)容還需得到歐洲議會批準，這分別需要數(shù)周和數(shù)月時間。在英國方面，情況更加復雜：在法定程序上，“溫莎框架”下的所有文本都需經(jīng)過英國議會投票通過；就北愛地區(qū)實際情況而言，如果民主統(tǒng)一黨依舊保持抵制態(tài)度，該地區(qū)的“無政府狀態(tài)”仍將繼續(xù)。

目前外界最關(guān)注的問題是蘇納克能否說服保守黨內(nèi)的強硬脫歐派與北愛地區(qū)的民主統(tǒng)一黨，但容易忽略的一點是：“溫莎框架”能否在歐盟順利過關(guān)仍有待觀察。

就歐盟而言，為了避免與英國談判期間出現(xiàn)信息泄露的被動情況，歐盟談判團隊并沒有第一時間將進展告知歐盟各國，直到蘇納克與馮德萊恩宣布“溫莎框架”后的第二天上午，歐盟負責英國事務(wù)的工作小組才第一次開會研究該框架的細節(jié)內(nèi)容。談判期間不知詳情，意味著歐盟需要更多時間了解、討論“溫莎框架”，方可知道能否達成共識。

與此同時，歐盟有27個成員國，如果任何一個國家堅持反對，“溫莎框架”事實上便很難在歐盟落地實施。例如，英吉利海峽彼岸的法國長期支持采取嚴厲措施，保護歐洲單一市場（包括北愛地區(qū)），在這一點上明顯做出妥協(xié)的“溫莎框架”恐怕不能輕易說服法方接受；同樣在地理位置上與英國毗鄰的荷蘭，則需要確保英國商界不會通過“溫莎框架”的兩頭妥協(xié)鉆空子，謀取不公平競爭優(yōu)勢。

至于可能削弱歐盟規(guī)則約束力的“斯托蒙特剎車機制”，令歐盟各成員國或多或少感到驚訝、擔心。盡管英國政府做出了政治承諾，這一機制只會在有限且極端情況下實施，但一旦英方尤其是北愛地區(qū)議會濫用這一機制，動輒反對歐盟新規(guī)則，勢必會給“溫莎框架”的實施帶來巨大麻煩。

“溫莎框架”在歐盟方面過關(guān)沒那么容易，而蘇納克試圖說服英國政壇或許更加困難。在與馮德萊恩共同宣布達成協(xié)議后，蘇納克專門對議會下院保守黨議員團體“1922委員會”發(fā)表講話，呼吁他們給民主統(tǒng)一黨更多時間和空間來考慮“溫莎框架”，并且支持這一新方案，不要節(jié)外生枝。

不過黨內(nèi)的強硬脫歐團體“歐洲研究小組”已經(jīng)委托專業(yè)律師團隊，對“溫莎框架”的細節(jié)內(nèi)容進行審核，而原脫歐事務(wù)首席談判代表、上議院議員大衛(wèi)·弗羅斯特在肯定蘇納克的成果同時，仍把新協(xié)議稱為“要吞下的一片苦藥”，且“過度推銷”，因為它沒有改變北愛議定書的本質(zhì)。

作為“溫莎框架”付諸實施、北愛地區(qū)打破政壇僵局的關(guān)鍵因素，曾經(jīng)激烈反對原北愛議定書的民主統(tǒng)一黨，在這一問題上表現(xiàn)出有所保留的謹慎態(tài)度。該黨領(lǐng)袖杰弗里·唐納森一方面承認新協(xié)議在“某些方面”回應了該黨的顧慮與訴求，但一些問題仍然存在，因此該黨將花時間研究“溫莎框架”的細節(jié)，做出集體決定。

但另一方面，該黨資深政治人物、創(chuàng)始人老伊恩·佩斯利之子、英國下議院議員小伊恩·佩斯利提出了尖銳的意見，全盤否定“溫莎框架”，稱其顯然不符合該黨的七項檢驗標準，以致于民主統(tǒng)一黨發(fā)表聲明，稱佩斯利的言論不代表其政黨。虛虛實實之間，民主統(tǒng)一黨顯然希望留下更多靈活施展手腕的空間，繼續(xù)與各方博弈，最大限度實現(xiàn)在這一問題上的政治訴求。

北愛地區(qū)另一大政黨、代表“共和派/獨立派”的新芬黨則表達了截然相反的意見，稱“溫莎框架”的出爐，意味著民主統(tǒng)一黨應該停止其抵制地方議會的行為，恢復本該參與組建的地方聯(lián)合政府。目前來看，圍繞這一英歐新協(xié)議，北愛地區(qū)“保王派/聯(lián)合派”與“共和派/獨立派”不僅彼此之間仍將繼續(xù)爭斗，各派政黨內(nèi)部凝聚共識之前也少不了博弈。已經(jīng)持續(xù)十個月的地方“無政府狀態(tài)”，很有可能延續(xù)下去。

宏觀而言，英國政府所謂“協(xié)議就像我們將要獲得的那樣好”之說，言外之意便是“溫莎框架”乃最后的妥協(xié)，不會重啟談判、再做修改；歐盟內(nèi)部的擔憂和顧慮依舊存在，27國全盤接受這一協(xié)議并不容易；民主統(tǒng)一黨直言對新協(xié)議并不完全滿意，繼續(xù)“討價還價”的意圖明顯，也不急于立刻恢復北愛地方政壇常態(tài)。“溫莎框架”到底是成為英歐貿(mào)易關(guān)系的最終解鑰，還是通往成功路上的又一次失敗嘗試，一切仍尚未可知。

都說政治是“妥協(xié)的藝術(shù)”，但過去幾年英國、歐盟及各自內(nèi)部不同力量的摩擦，以及數(shù)次失敗的脫歐協(xié)議，足以證明這一點很難做到。不愿妥協(xié)的背后，消耗的是公眾的耐心與信任，承擔代價的依舊是英歐商界及普通民眾，特別是至今盼不到地方政府的北愛爾蘭。

（胡毓堃，中國翻譯協(xié)會會員、國際政治專欄作家）