2022年11月，上海正在整修的樓房。澎湃新聞記者 周平浪 圖

房屋安全是城市安全運行的重要組成部分，關系人民群眾的生命和財產安全，是黨和國家關心的重大民生問題。歷經快速城鎮化和大規模住宅建設，我國城鎮住房有量逐年增加，七普數據顯示，截至2020年全國城鎮住房面積達到294.55億平方米，房齡在20年及以上的住房建筑面積約80.54億平方米，占比接近30%。

隨著城鎮新建住房速度逐漸放緩，城鎮住房的“老齡化”比重加速攀升，由于種種原因，不少房齡較長的住房建造時品質不高，長期使用過程中受到自然和人為等因素影響造成不同程度損壞，安全風險隱患集中突顯。

近年來，陽臺脫落、外墻空鼓高墜事件頻次攀升，房屋安全事故頻發，以住宅專項維修資金作為房屋安全治理的唯一資金渠道，不僅存在自身籌集難、使用難等問題，也存在資金缺口、覆蓋面不足的問題，容易導致房屋維修擱置。

與住房養老有關資金的現狀及主要問題

（一）專項維修資金覆蓋范圍不全，統籌續籌難度大

隨著城鎮住房制度改革深入推進，20世紀90年代以來，住宅專項維修資金制度逐步建立，為城鎮住房共用部位、共用設施設備的維修和養護提供了一定資金支撐。住宅專項維修資金制度迄今已實施二十余年，《住宅專項維修資金管理辦法》（建設部令第165號）已頒布十五年，這個過程中，積累了很多工作實踐經驗，也出現了一些新情況、新問題。

一是維修資金覆蓋范圍不全，實際操作不統一。住宅物業商品化40余年，遠早于維修資金制度建立。部分2000年以前的住房沒有住房維修基金。目前國家對專項維修資金只有原則規定，沒有具體實施細則，導致房屋維修責任邊界不清晰，實踐層面涉及維修資金使用的操作不統一，形成不少矛盾。

二是維修資金統籌使用“復雜”，緊急情況下支取難。維修資金使用必須經維修范圍涉及的2/3業主參與表決，1/3業主簽字同意，但部分小區業主數量過于龐大、流動性大，或意見不統一等，造成表決困難。該使用時使用困難，不該使用時又隨意動用，都是制約維修資金規范使用的情形。

三是維修資金余額不足，維修資金續籌協調難度大。很多住宅小區因多次維修，住宅專項維修資金余額不足，影響房屋后續維修及安全使用。后期業主續籌意愿不高、業委會存在畏難情緒、公共收益未能補充維修資金等，都是維修資金續籌難的原因。

（二）專項財政資金保障制度不完善，統籌使用資金不足

目前，各地政府統籌用于房屋維修、解危、改造的專項資金，主要包括安全救助專項資金、市區財政補助。不同條線不同類型的項目資金渠道不同，部分維修項目維修金額居高不下，統籌使用的資金出現不足。

一是受各地政府的財政稅收影響，部分城市的房屋維修或解危專項資金的財政資金有限，且從各地房屋使用管理文件中看，沒有明確房屋維修財政資金的出處。

二是部分城市在明確房屋安全責任人開展檢查的基礎上，規定房屋管理部門定期開展房屋安全檢查、專項排查等，但開展相關工作的費用沒有穩定的財政資金支持。

三是各級財政每年都安排一部分資金用于居住小區和居住房屋改造。但此類資金是項目形式，制度性不夠強，而且實踐反映覆蓋面不廣，主要用于城鎮住房制度改革遺留下來的各類公有住房。

四是土地出讓金是政府的重要財政資金，用于保障被征地農民和被拆遷居民的合法利益，統籌用于城鄉基礎設施建設，促進保障和改善民生。土地成本是房價的重要組成部分，但目前土地出讓金實際的使用中，沒有給住房養老提供資金保障。

（三）房屋保險投保方式有待優化，業主購買積極性不高

房屋保險通過對自然災害和意外事故造成的損失實行經濟補償，起著促進生產發展安定群眾生活的作用，也是住宅維修資金的一種補充方式。

目前，較常見的房屋保險有工程質量保險、公眾責任保險、建筑外墻使用安全責任保險，且建筑外墻使用安全責任保險是公眾責任保險的一個特定險種。各保險的投保主體、被保險人、投保方式根據險種不同而不同。部分保險僅在新建工程中廣泛應用，既有住宅質量安全相關保險比較缺乏，且個人參與房屋保險的積極性也不高。

部分城市在積極探索住房“醫保”模式，作為住宅專項維修資金的補充。比如，江蘇省泰州市創立了房屋維修“醫保”模式，將維修資金的歸集劃分為首期歸集和日常參保，并建立“房屋大病統籌金”。該模式雖解決了房屋大修時維修資金續籌難題和居民出資壓力，也鼓勵了業主正常繳納物業管理費的積極性，但能否向全國其他城市推廣，還有待進一步考察。

類比我國居民養老金制度，居民養老金設立的意義，是保障居民老年生活，讓居民老有所養。房屋同樣要繳納“養老金”，保障房屋本體的“健康”，以期達到最長壽命。我國居民養老金制度現已形成由多支柱組成的體系，包括覆蓋城鎮職工和城鄉居民的基本養老保險，有企業年金和職業年金組成的補充部分，有各類商業養老金保險及產品提供的滿足個性化需求的部分。與已形成三支柱的居民養老金體系相比，與住房養老有關的資金體系單薄，主要來源單一。

關于構建住房養老金制度的分析與建議

住房養老金應指，由國家和個人共同支出，用于保障城鎮住房達到一定年限后出現的影響社會公共安全的日常、專項和緊急維修的資金。

構建住房養老金制度，最重要的是，要緊緊抓住住房養老的特點與關鍵。堅持“人民至上、生命至上”原則，堅持“取之于房、用之于房”的原則，堅持“多渠道、多層次、全覆蓋”的原則，依法界定不同主體的權責，科學配置資金來源。

建議建立由基礎類養老金、專項類養老金和商業類養老金組成的多層次住房養老金制度，為住房體檢、維修、改造等用途提供資金保障，實現住房安全和人民宜居。

住房養老金制度基本框架，如圖1所示。其中，基礎類住房養老金主要用于保障公共安全，資金來源于財政資金，包括國有土地出讓收入、房產稅及房地產稅收入，實行省級政府統籌管理。專項類住房養老金由現有住宅專項維修資金組成，用于住房共有部位日常和緊急維修，由業主繳納，逐步改進管理模式，兼顧資金安全性和使用便利性。商業類住房養老金用于住房共有部位或專有部位，由業主向商業保險公司自愿購買相關產品，實行業主自管和個人自有。

圖1 住房養老金制度框架圖

（一）基礎類養老金是住房養老金的第一支柱，由財政資金支出

基礎類養老金是用于保障房屋基本安全，兜牢城市安全底線的基礎，由財政資金支出。目前基礎養老金的財政資金來源，可從以下三方面考慮:

一是建議從土地出讓金收益中提取一定比例作為基礎類住房養老金的主要資金來源，保障社會運行公共安全。

一方面，土地出讓金作為政府的基金性收入，是政府預算收入的一部分，其使用范疇應重點向涉及社會公共利益的內容傾斜。房屋安全是城市運行安全的重要組成。根據“取之于民，用之于民”的思想，土地出讓金應作為房屋安全管理的資金保障之一。

另一方面，目前我國土地出讓金支出的固定項目，覆蓋農業、教育、水利、城市建設等領域，且城市維護建設資金主要用于維護城市的道路、橋涵等市政工程設施以及園林綠化、城市路燈、公共環境等城市公共設施，并未覆蓋住宅部分。綜合而言，土地出讓金沒有為住房養老提供資金保障。根據近十年的土地出讓金收支數據分析，土地出讓金累計結余量為3685.76億元，仍然存在提取空間。經過初步測算并參考保障性安居工程計提土地出讓金比例，建議按照去除成本性支出后土地出讓金收益口徑，以不少于10%的比例計提土地出讓金，作為基礎類養老金。

二是建議將住房養老納入土地出讓金“其他支出”項目，作為住房養老金的資金來源之一。據2008-2015年全國土地出讓非成本性支出數據統計，近一半年份里，土地出讓金的非成本性支出里都有其他支出，其中2014年其他支出占比高達37.06%。部分年份當年土地出讓金會出現支出大于收入的情況，將住房養老納入土地出讓金“其他支出”項目統籌分配，同樣可解決基礎養老金的資金來源問題。

三是目前國家沒有正式征收房地產稅，建議后續國家出臺正式文件后，也可考慮按一定比例提取，作為財政支出，用于基礎類住房養老金的資金補充。

（二）專項類養老金是住房養老金的第二支柱，由業主強制繳納

專項類養老金主要依托已有的住宅專項維修資金，建議立足現有制度基礎上，對專項維修資金管理制度予以優化完善，以更好適應新時代住宅專項維修資金管理的需要。

一是在現有個人維修資金賬戶基礎上，探索建立統籌賬戶。比如上海在探索建立統籌賬戶，資金來源主要是從全市專項維修資金增值收益中提取一定比例、此前全市維修資金的沉淀收益（股票收益）、市財政維修專項資金等，統籌賬戶資金可以進行綜合收益率較高的投資，其資金本金與收益主要用于提供房屋應急維修托底保障、墊付個人賬戶支付維修費用不足部分、全市住宅小區購買財產保險、委托第三方專業機構服務、信息化建設等方面。

二是理順維修資金續籌工作機制，探索分期續籌模式。建議由國家層面牽頭理順相關法律效力，統籌指導各地建立統一的維修資金續籌模式，推動在二手房交易轉讓環節補足維修資金，保障業主權益。由于一次性補繳金額較大，小區業主意見較多，可探索采用并入物業服務費測算項目分期續籌，或由業主在按月繳納物業管理費時一并繳納。

（三）商業類養老金是住房養老金的第三支柱，由業主自愿購買

商業類養老金主要指住宅養老保險，作為基礎類養老金和專項類養老金的補充，為住房養老增加一份保障。建議探索多元既有住宅養老保險，拓展保險購買資金渠道。

一是通過購買住宅養老保險，固定保險費，“鎖定”未來可能發生的維修費用，實現資金放大效應；二是發揮保險的風險管理功能，實現風險等量管理到風險減量管理的轉變；三是發揮保險的財務安排功能，投保時走業主大會投票流程后，后續維修費用由保險公司支付，無需走業主大會投票流程。

新建住宅由建設單位在辦理房屋建筑工程竣工驗收備案時投保，用于住宅在規定時間后房屋安全保障；既有住宅用于商業保險的投保資金主要來源于維修資金、物業公司成本、日常維修費、業主個人資金等，可由業主委員會統一購買或業主自行購買。

（文章原題為“關于建立健全住房養老金制度的思考與建議”。作者嚴榮系上海市房地產科學研究院院長、研究員、博士；郭戈系上海市房地產科學研究院城市更新研究所所長、高級工程師、博士；郝艷婷系上海市房地產科學研究院城市更新研究所工程師）