原創(chuàng) 美國(guó)動(dòng)態(tài) 

編者按：

從特朗普政府時(shí)期開始，美國(guó)就希望通過(guò)重塑全球供應(yīng)鏈阻滯中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、復(fù)興自身產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，為此發(fā)起了對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)。雖然拜登政府繼承了特朗普政府對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的基本方向，但拋棄了關(guān)稅這一工具，轉(zhuǎn)用“供應(yīng)鏈韌性戰(zhàn)略”作為對(duì)華經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主要手段。這一戰(zhàn)略包括兩大基本支柱：以“在岸生產(chǎn)”為目標(biāo)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)支持政策和以“友岸外包”為核心宗旨的國(guó)際產(chǎn)業(yè)外交。其實(shí)質(zhì)是美國(guó)政府試圖通過(guò)有形的內(nèi)政與外交之手，強(qiáng)行改變完全由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的全球產(chǎn)業(yè)布局，從而保障美國(guó)所謂的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。但是有觀點(diǎn)指出，“友岸外包”并非萬(wàn)靈藥，不僅在盟友之中面臨政治阻力，可疑的經(jīng)濟(jì)效益也缺乏吸引力。

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心高級(jí)研究員艾米麗·本森 （Emily Benson）近日撰文，分析了“友岸外包”戰(zhàn)略的前景，尤其是美國(guó)和歐盟的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。作者認(rèn)為，該政策將面臨一些挑戰(zhàn)，但是相關(guān)的機(jī)制發(fā)展，如美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會(huì)（TTC）將是“友岸外包”能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵所在。文章摘要如下：

艾米麗·本森

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心高級(jí)研究員

美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫（Janet Yellen）在2022年4月宣布了拜登政府的“友岸外包”（friend-shoring）戰(zhàn)略。之后，她在大西洋理事會(huì)發(fā)表講話稱，美國(guó)不允許各國(guó)利用其在關(guān)鍵原材料、技術(shù)或產(chǎn)品中的市場(chǎng)地位，擾亂美國(guó)經(jīng)濟(jì)，或者將其作為地緣政治杠桿。因此美國(guó)需要和伙伴國(guó)家深化經(jīng)濟(jì)一體化，與可以依賴的國(guó)家進(jìn)行合作。

但是，“友岸外包”真的是靈丹妙藥嗎？即使是軍事同盟也可能在日后成為經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手，美國(guó)對(duì)“朋友”的依賴在多大程度上是可靠的？

美國(guó)的盟友真的會(huì)加入“友岸外包”么？

耶倫在2022年4月的演講中強(qiáng)調(diào)，與“值得信賴的國(guó)家”合作可以解決供應(yīng)鏈的脆弱性。但是，英國(guó)19世紀(jì)的政治家巴麥尊勛爵曾說(shuō)，“沒有永遠(yuǎn)的盟友，也沒有永遠(yuǎn)的敵人，只有永遠(yuǎn)的利益”。

二戰(zhàn)后，歐洲人對(duì)美歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系持懷疑態(tài)度。尤其在特朗普?qǐng)?zhí)政期間，歐盟面臨的高關(guān)稅和“美國(guó)優(yōu)先”的貿(mào)易政策加劇了美歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不確定性。如今，拜登政府決定在國(guó)內(nèi)推行強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策，并提供數(shù)十億美元的補(bǔ)貼，幫助美國(guó)重建更好的未來(lái)。這樣的政策激起了歐洲的憤怒和不滿。

即便人們能夠處理好“友岸外包”的政治問(wèn)題，其經(jīng)濟(jì)效益也不一定會(huì)具有吸引力。首先，正如曾任國(guó)際貨幣基金組織首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的拉格拉姆·拉揚(yáng)（Raghuram Rajan）所言，“友岸外包”可能會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生破壞性影響，沒有和美國(guó)結(jié)盟的發(fā)展中國(guó)家將會(huì)被排除在外。很多發(fā)展中國(guó)家更傾向于盡可能地?cái)U(kuò)大貿(mào)易范圍，因此沒有追隨美國(guó)采取對(duì)俄羅斯或中國(guó)的制裁政策。其次，“友岸外包”需要昂貴的產(chǎn)業(yè)政策，例如使用財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免，這將導(dǎo)致消費(fèi)品價(jià)格上漲，企業(yè)生產(chǎn)力降低。總的來(lái)說(shuō)，“友岸外包”并不是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良方。

美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會(huì)

加強(qiáng)美歐的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)貿(mào)易投資，有助于減少跨大西洋經(jīng)濟(jì)摩擦，建立一個(gè)“公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”。美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會(huì)（TTC）就是這樣一個(gè)機(jī)制，主要側(cè)重于科技領(lǐng)域。

2021年9月，美歐舉行了TTC首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。TTC設(shè)立了10個(gè)工作組，涉及的議題相當(dāng)廣泛，從人工智能到氣候變化治理，會(huì)議的目標(biāo)是在新政策領(lǐng)域建立共同的規(guī)范。此后，雙方在2022年5月在巴黎召開了第二次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，12月在華盛頓召開第三次會(huì)議，并將在2023年春季在瑞典再次舉行會(huì)議。

但是，美歐雙方在監(jiān)管方式上存在根本性差異。美國(guó)傾向于事后監(jiān)督，旨在解決已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題。而歐盟傾向于事前監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則，旨在限制對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境產(chǎn)生影響。30多年來(lái)，這種監(jiān)管理念的差異讓跨大西洋談判變得更加復(fù)雜。

TTC的關(guān)鍵議題

盡管美歐之間存在差異，TTC的幾個(gè)工作組仍在進(jìn)行討論以加強(qiáng)跨大西洋的經(jīng)濟(jì)合作。2022年5月TTC部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議后，發(fā)布的聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)需要建立在地理和商業(yè)上更加多元化的供應(yīng)鏈，并強(qiáng)調(diào)在某些投入品和商品的生產(chǎn)以及加工環(huán)節(jié)對(duì)中國(guó)的過(guò)度依賴。

首先，美歐雙方在2022年5月的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上同意建立一個(gè)預(yù)警系統(tǒng)，以促進(jìn)有關(guān)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈潛在中斷的信息共享。由于美歐的私營(yíng)部門一直不愿和政府與行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手共享采購(gòu)信息，因此提高供應(yīng)鏈的透明度，尤其在半導(dǎo)體行業(yè)，一直是一個(gè)挑戰(zhàn)。

其次，跨大西洋經(jīng)濟(jì)關(guān)系的另一個(gè)核心問(wèn)題在于，美國(guó)和歐盟能在多大程度上避免“補(bǔ)貼競(jìng)賽”并調(diào)整其產(chǎn)業(yè)政策。雙方都在考慮采取越來(lái)越激進(jìn)的方式刺激國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，無(wú)論是綠色產(chǎn)業(yè)還是先進(jìn)技術(shù)，如美國(guó)國(guó)會(huì)和歐盟議會(huì)分別通過(guò)《芯片和科學(xué)法案》（Chips and Science Act）和《芯片法案》（European Chips Act），美國(guó)《通脹削減法案》（IRA）包含了電動(dòng)汽車稅收抵免，該政策招致了歐盟激烈的外交抵制。歐盟認(rèn)為，在已經(jīng)岌岌可危的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，IRA的措施會(huì)影響歐洲工業(yè)的發(fā)展，不利于跨大西洋的合作。

美歐出口管制政策的趨同

“友岸外包”的另一面是通過(guò)推行出口管制等措施，剝奪競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展機(jī)會(huì)。俄烏沖突促進(jìn)了美歐在出口管制上的合作，目前已經(jīng)有38個(gè)國(guó)家加入該工作組，設(shè)計(jì)有效的制裁和出口管制機(jī)制，淡化突然“脫鉤”對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。

美國(guó)在出口管制政策上有久遠(yuǎn)的歷史，可追溯到1949年的美國(guó)《出口管制法》，該法案授權(quán)總統(tǒng)限制戰(zhàn)略物資的出口。1977年美國(guó)頒布《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA），授予總統(tǒng)使用經(jīng)濟(jì)工具抑制外國(guó)對(duì)手經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。2018年美國(guó)通過(guò)《出口管制改革法案》（ECRA），增強(qiáng)了政府審查外國(guó)投資和國(guó)內(nèi)資金流出的能力，全面更新了美國(guó)的出口管制規(guī)定。

美國(guó)出口管制的相關(guān)法律

歐盟在2009年通過(guò)《理事會(huì)條例第428/2009號(hào)》，為更加統(tǒng)一的軍民兩用品出口管制體系奠定了基礎(chǔ)。2021年，歐盟新修訂的兩用物項(xiàng)出口管制條例生效，強(qiáng)化各國(guó)執(zhí)行出口管制政策的權(quán)力，增加了政策執(zhí)行的透明度。

鑒于美國(guó)的出口管制能力較強(qiáng)，歐盟會(huì)向美國(guó)商務(wù)部尋求援助和支持。TTC已經(jīng)成功鞏固并促進(jìn)跨大西洋合作的平臺(tái)，但TTC是否會(huì)產(chǎn)生一個(gè)更具體的機(jī)制，例如對(duì)《瓦森納協(xié)定》的補(bǔ)充，還有待觀察。

“友岸外包”的局限性與機(jī)會(huì)

俄烏沖突與中美的緊張關(guān)系將進(jìn)一步鞏固了跨大西洋聯(lián)盟，雙方強(qiáng)調(diào)應(yīng)設(shè)計(jì)創(chuàng)新的政策應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)，以及美歐在全球半導(dǎo)體生產(chǎn)中的份額下降等情況。美國(guó)在設(shè)計(jì)和實(shí)施對(duì)外投資審查機(jī)制上可能會(huì)使歐盟的投資陷入困境，導(dǎo)致美歐關(guān)系出現(xiàn)裂痕。同時(shí)美國(guó)可能將安全議題引入經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易政策來(lái)遏制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展。

盡管美歐在關(guān)鍵政策上存在差異，但TTC可以成為合作的平臺(tái)，通過(guò)支持標(biāo)準(zhǔn)和政策的多元化，鞏固美歐在21世紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，努力達(dá)成持久且具有約束力的承諾，使TTC的未來(lái)發(fā)展更加制度化。但就目前而言，如果美國(guó)希望盟友以實(shí)際行動(dòng)支持其“友岸外包”政策，跨大西洋領(lǐng)導(dǎo)人必須證明他們有能力實(shí)現(xiàn)切實(shí)的成果。

文章摘譯自美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心網(wǎng)站文章The Limitsof“Friend-Shoring”。

文中圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)

文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本公眾號(hào)立場(chǎng)

原標(biāo)題：《美專家分析“友岸外包”的限度與TTC的重要性》

閱讀原文