2014年以來，我國將“三權(quán)分置”作為新時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向。圖為2013年11月19日，深圳一處稻田中的農(nóng)民在勞作。 視覺中國 資料圖

三、農(nóng)地制度“三權(quán)分置”的形成及其權(quán)利結(jié)構(gòu)

兩權(quán)裂變的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度適應(yīng)了城鄉(xiāng)要素流轉(zhuǎn)的格局，推動了農(nóng)地在不同群體之間的再配置。然而這種制度在實施中遭遇到如下挑戰(zhàn)：

一是承包戶擁有的是完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，但流轉(zhuǎn)的通常是這種權(quán)利的一個組成部分，兩權(quán)裂變無法體現(xiàn)農(nóng)戶承包和流轉(zhuǎn)權(quán)利之間的差別。二是地方政府往往在農(nóng)村土地要素配置中發(fā)揮著顯著影響，“土地財政”就是這種影響的集中體現(xiàn)，地方政府在農(nóng)地配置中的影響也成為新時期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會不平衡的一個重要成因。三是伴隨著發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的改變，兩權(quán)裂變的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著調(diào)整的內(nèi)在需要。十八大以來，我國的發(fā)展戰(zhàn)略從解放和發(fā)展生產(chǎn)力轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享等發(fā)展理念的提出就是證據(jù)，十九大報告提出我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時代，且在社會主要矛盾中凸顯了對不平衡不充分發(fā)展的關(guān)注。然而，在城鄉(xiāng)關(guān)系意義上，我國仍存在要素配置和收益分配的不平衡，農(nóng)村土地、勞動、資本長期單向度外流格局并未得到轉(zhuǎn)變。

上述發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件需要我國通過農(nóng)地制度的動態(tài)調(diào)整，來形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新動力和新機(jī)制。2014年以來，我國將“三權(quán)分置”作為新時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向。“三權(quán)分置”的核心是在堅持農(nóng)地集體所有制的基礎(chǔ)上，在農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上分解出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以此實現(xiàn)農(nóng)民的多樣化選擇、土地的社會化配置和城鄉(xiāng)要素的雙向流動，并在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率提升和社會秩序平穩(wěn)之間形成更優(yōu)平衡。“三權(quán)分置”既體現(xiàn)出對此前制度的延續(xù)，即它與兩權(quán)分離和兩權(quán)裂變一樣均強(qiáng)調(diào)了集體的土地所有權(quán)；也體現(xiàn)出對此前制度的變革，即它提出了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)這兩個新的權(quán)利概念，并強(qiáng)調(diào)這兩種權(quán)利可以通過土地流轉(zhuǎn)形成新的組合形態(tài)。

從政策文本來看，2014年中央“一號文件”首次提出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”這意味著農(nóng)地“三權(quán)分置”從指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H操作，三權(quán)分置隨即被視為是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。

就政府間和市場間制度安排而言，“三權(quán)分置”與此前制度存在著繼承和變革的雙重關(guān)系。“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)要落實集體所有權(quán)，原因在于：集體所有權(quán)是穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)的前置條件，農(nóng)地所有權(quán)通常由“村兩委”（村黨支部委員會、村民委員會）等集體組織來行使，“村兩委”既是經(jīng)濟(jì)組織，也是行政組織，某種程度上是行政層級在農(nóng)村的延伸。

基于此，土地所有權(quán)的執(zhí)行不僅取決于特定農(nóng)村社區(qū)中，村民個體和集體組織之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，而且取決于地方政府與集體組織之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。從“三權(quán)分置”的內(nèi)涵來看，落實集體所有權(quán)意味著中央政府和地方政府經(jīng)濟(jì)一致性的增強(qiáng)，即中央政府通過深化財政制度改革和行政激勵體制改革，減弱地方政府對土地配置的實際影響力，這相對于此前的政府間制度安排是一個變革。

此外，“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)要激活土地經(jīng)營權(quán)，原因在于：從承包經(jīng)營權(quán)中分解出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，可以適應(yīng)土地承包者未必是實際經(jīng)營者的特征事實，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地的社會化配置，進(jìn)而拓展農(nóng)民的選擇范圍和收入渠道，提高土地要素的流動性和配置效率。

這里的關(guān)鍵是在對土地上游市場（例如：土地所有權(quán)）規(guī)范的同時，更為充分地激活土地下游市場，即經(jīng)營權(quán)在不同主體之間的流動和交易，促使土地流轉(zhuǎn)價格成為反映下游市場相對稀缺性的核心變量。下游市場放松還意味著城鄉(xiāng)之間資本、勞動力等要素的雙向流動增強(qiáng)，資本下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)能夠得到土地制度的支持，各類微觀主體在城鄉(xiāng)間配置要素的自主性在增強(qiáng)。

立足于政府間和市場間的制度安排，可以將中央政府-地方政府經(jīng)濟(jì)行為的一致性、上游市場-下游市場微觀主體的自主性分別作為縱軸和橫軸，以此在經(jīng)濟(jì)史維度上理解我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革以及“三權(quán)分置”的形成。

如圖1所示：新中國成立以來，我國政府間分權(quán)化程度經(jīng)歷了從弱到強(qiáng)、再從強(qiáng)到弱的變化，市場間自主性程度則經(jīng)歷了從強(qiáng)到弱、再從弱到強(qiáng)的變化。相應(yīng)地，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了農(nóng)民壟斷、集體壟斷、兩權(quán)分離、兩權(quán)裂變、三權(quán)分置的依次變革。在這種變革進(jìn)程中，“三權(quán)分置”很大程度上是嵌入在發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合、以及政府間市場間制度變革的進(jìn)程之中，它體現(xiàn)了中國依據(jù)實踐持續(xù)展開漸進(jìn)式變革的轉(zhuǎn)型特征。“三權(quán)分置”具有路徑依賴性質(zhì)，即它體現(xiàn)出對此前制度中土地集體所有制、統(tǒng)分結(jié)合方式的繼承；同時也具有持續(xù)變革性質(zhì)，即它通過承包權(quán)來延續(xù)農(nóng)民的土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益，通過經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出農(nóng)地在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的更有效配置。

總體而言，“三權(quán)分置”是在不改變土地集體所有制的前提下，通過產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和交易性增強(qiáng)來釋放土地配置活力，而產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和可交易性增強(qiáng)意味著形成了新型農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。考慮到農(nóng)地還部分承載著農(nóng)民的社會保障功能，并對社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民通常具有成員權(quán)性質(zhì)，因此，“三權(quán)分置”是在不觸動農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來提高土地的配置效率，并保障城市化進(jìn)程中農(nóng)民退回農(nóng)村的“安全閥”，這樣就在土地經(jīng)濟(jì)效率提高和社會保障功能發(fā)揮之間找尋到新的平衡點(diǎn)。在政府間和市場間制度演變的進(jìn)程中，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度從兩權(quán)分離、兩權(quán)裂變到三權(quán)分置是一個自發(fā)演進(jìn)的過程，持續(xù)的漸進(jìn)式變革不可能從此前制度中衍生出其他形式的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

相對于兩權(quán)分離和兩權(quán)裂變，“三權(quán)分置”意味著農(nóng)地形成了新的權(quán)利結(jié)構(gòu)，即從集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的兩分格局轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的三分狀態(tài)。理解這種轉(zhuǎn)變需要界定不同權(quán)利的內(nèi)涵，也需要廓清前后權(quán)利結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

就權(quán)利內(nèi)涵而言，集體所有權(quán)是指集體擁有土地性質(zhì)變更權(quán)和土地利用監(jiān)督權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民以家庭為單位（即農(nóng)戶）取得的承包期內(nèi)的土地占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，現(xiàn)有法律將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。承包權(quán)是指農(nóng)民從集體獲取的某時期內(nèi)的承包權(quán)利，它包括承包期內(nèi)的占有權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)和退出權(quán)，而經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)戶土地讓渡后的實際耕作權(quán)。

就權(quán)利狀態(tài)而言，如果我們在權(quán)利結(jié)構(gòu)中關(guān)注前后制度的比較及主體特征，則可以發(fā)現(xiàn)： “三權(quán)分置”是對此前格局的繼承和發(fā)展。如圖2所示：落實集體所有權(quán)是“三權(quán)分置”的前置條件，而集體所有權(quán)的執(zhí)行受到地方政府與農(nóng)村集體關(guān)聯(lián)關(guān)系的影響，也受到社區(qū)內(nèi)部村民個體與農(nóng)村集體關(guān)聯(lián)關(guān)系的影響。改革開放之后，農(nóng)地在集體所有權(quán)背景下形成了農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，這種權(quán)利與農(nóng)戶承包土地且耕作土地是匹配的。在農(nóng)戶承包但不耕作土地的背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)分化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地流出者擁有承包權(quán)但讓渡經(jīng)營權(quán)，土地流入者通過支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用獲得經(jīng)營權(quán)，他們在土地流轉(zhuǎn)市場中依靠合約界定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。承包經(jīng)營權(quán)分化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并不是單向度的，在流轉(zhuǎn)合約到期后，土地承包者收回經(jīng)營權(quán)并實際耕作土地，則其隨之就擁有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。

從圖2可知，“三權(quán)分置”確實形成了新的權(quán)利結(jié)構(gòu)，但這種權(quán)利結(jié)構(gòu)并不是否定或取消了此前的權(quán)利類型。它在產(chǎn)權(quán)細(xì)分的條件下拓展了農(nóng)民（以及其他經(jīng)營者）的選擇范圍，即農(nóng)民可以選擇此前的集體所有權(quán)-農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)狀態(tài)，也可以選擇集體所有權(quán)-農(nóng)戶承包權(quán)-土地經(jīng)營權(quán)狀態(tài)。

與此相適應(yīng)，農(nóng)民也出現(xiàn)了顯著分化，我國農(nóng)村存在著三種意義上的農(nóng)民。一是承包土地且自身耕作土地的農(nóng)民，他們擁有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。二是承包土地但不直接耕作土地的農(nóng)民，他們保留土地承包權(quán)并讓渡土地經(jīng)營權(quán)，這主要體現(xiàn)為常年外出打工的農(nóng)民工。統(tǒng)計資料顯示，截至2016年底我國農(nóng)民工的數(shù)量為2.82億，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為1.69億，這個群體構(gòu)成了農(nóng)地流出者的主體部分。三是不具有土地承包權(quán)但實際耕作土地的農(nóng)民，他們通常是進(jìn)入農(nóng)業(yè)的專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這類農(nóng)民通過引入外部資本、技術(shù)、信息、經(jīng)營模式等推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革。

立足于“三權(quán)分置”，此前農(nóng)村勞動力和資本的單向度外流很可能演變?yōu)楦黝愐卦诔青l(xiāng)間的雙向流動，城市的資本和勞動力可與農(nóng)村土地要素相結(jié)合，從而在更廣泛的范圍內(nèi)深化要素的市場化改革，提高要素生產(chǎn)率以及全要素生產(chǎn)率，并在要素組合效率提高的基礎(chǔ)上形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型動力。

由此可見，“三權(quán)分置”不唯一是農(nóng)地領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)制度變革，而是立足于社會主要矛盾轉(zhuǎn)化形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新體制的重要突破口。

四、新時代背景下我國推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策方案

“三權(quán)分置”是現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向。歷史地看，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變?nèi)Q于發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合，以及與此關(guān)聯(lián)的政府間、市場間制度安排的變動。導(dǎo)源于政府間和市場間制度安排的動態(tài)演變，“三權(quán)分置”才體現(xiàn)出此前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變邏輯的延伸，其要義是在政府間制度邊際改進(jìn)的背景下，通過市場間制度調(diào)整來提高農(nóng)村土地（進(jìn)而其他要素）的配置效率。

這里，市場間制度安排調(diào)整集中體現(xiàn)為不改變土地集體所有制和農(nóng)戶土地承包關(guān)系，而通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的流動和可交易性。在“三權(quán)分置”中，集體的土地所有權(quán)與農(nóng)戶的土地承包權(quán)得到了延續(xù)，這不僅是因為土地體現(xiàn)著生產(chǎn)資料公有制的性質(zhì)，以及土地對農(nóng)村居民具有“成員權(quán)”特征，還是因為政府可通過界定土地產(chǎn)權(quán)而影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而農(nóng)民在融入城市時也具有退回農(nóng)村的緩沖機(jī)制。

換言之，保持集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)有助于減弱制度變革的震蕩，從而在此前制度和“三權(quán)分置”之間形成平穩(wěn)轉(zhuǎn)換，而激活土地經(jīng)營權(quán)則試圖提高土地的市場化進(jìn)程，依靠土地再配置驅(qū)動各類要素的充分流動、農(nóng)業(yè)組織方式創(chuàng)新和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從這個角度看，“三權(quán)分置”試圖在農(nóng)地制度演變中兼顧穩(wěn)定與變革、公平與效率、城市與農(nóng)村，進(jìn)而體現(xiàn)出持續(xù)化、漸進(jìn)式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制變革的轉(zhuǎn)型思路。

問題在于，政府間和市場間的制度安排同樣具有路徑依賴特征。從現(xiàn)行的政府間和市場間制度來看，“三權(quán)分置”面臨著如下三重嵌套：

一是地方政府-農(nóng)村集體，即地方政府和農(nóng)村集體圍繞土地配置的互動和博弈。所有權(quán)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中居于基礎(chǔ)性地位，集體所有權(quán)首先需要明確農(nóng)村集體與政府權(quán)力之間的邊界，現(xiàn)階段我國的農(nóng)村集體組織（例如“村兩委”）事實上還受到上級政府的較強(qiáng)影響。在分權(quán)化改革條件下，地方政府如果面臨著財權(quán)-事權(quán)不匹配和以經(jīng)濟(jì)增長為核心的行政錦標(biāo)賽，其就有動力和能力介入到農(nóng)村集體的土地配置中，從而對“三權(quán)分置”的制度變革產(chǎn)生影響，例如：地方政府強(qiáng)制地將農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市國有用地，或強(qiáng)制地推進(jìn)農(nóng)地的集中流向龍頭企業(yè)。

二是農(nóng)戶個體-農(nóng)村集體，即農(nóng)民個體與農(nóng)村集體圍繞土地配置的委托-代理關(guān)系。從理論上說，集體所有權(quán)是一個經(jīng)濟(jì)概念，即集體行使所有權(quán)相對于個人行使所有權(quán)更能增進(jìn)成員的收益。“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)也需要厘清村民個體作為委托人，如何對作為代理人的集體組織進(jìn)行監(jiān)督，單個農(nóng)戶不僅能夠分散化地配置土地承包權(quán)，而且能夠組織化地行使土地所有權(quán)。

三是土地承包者-土地經(jīng)營者，即土地承包者和經(jīng)營者之間圍繞土地流轉(zhuǎn)的市場對接問題。經(jīng)營權(quán)的社會化配置是“三權(quán)分置”提高經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵，這里涉及農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)利范圍和期限設(shè)定，因為這種設(shè)定直接影響到承包戶的預(yù)期、經(jīng)濟(jì)決策和行為選擇；也涉及承包戶讓渡經(jīng)營權(quán)之后，流入者的經(jīng)營權(quán)行使與流出者的承包權(quán)保障的關(guān)系，例如流轉(zhuǎn)合同長期化與承包農(nóng)民融入城市失敗被迫返鄉(xiāng)種田的沖突；還涉及承包戶和經(jīng)營者之間土地流轉(zhuǎn)的市場交易成本，即是否有充分的信息資源、便捷的基礎(chǔ)設(shè)施和可靠的制度條件促成土地流轉(zhuǎn)，并確保流轉(zhuǎn)合同的有效實施。

上述嵌套意味著：“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新，但這種創(chuàng)新涉及不同層級政府、農(nóng)村集體、個體農(nóng)戶以及土地實際經(jīng)營者的復(fù)雜關(guān)系，這容易導(dǎo)致“三權(quán)分置”因不同利益相關(guān)者的激勵相容難題而實施艱難。反過來說，必須著力解決不同利益主體之間的激勵相容問題，讓土地相關(guān)利益主體均能因制度變革得到福利改進(jìn)，特別是，作為土地所有者（以集體方式）和承包者（以個體方式）的農(nóng)民不能出現(xiàn)利益損失，則“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)制度演變才能得到順利推進(jìn)。

依據(jù)這種思路，新時代我國推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”就應(yīng)凸顯如下政策要點(diǎn)：

一是尊重農(nóng)民土地配置的自發(fā)選擇。

作為一個處在市場化轉(zhuǎn)型階段的發(fā)展中大國，我國不同地區(qū)的發(fā)展水平存在顯著差異，同一農(nóng)村地區(qū)中不同農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件并不相同，融入城市的意愿和能力也不一致。這決定了農(nóng)民在承包土地后會采取多樣化的行為方式：可能自己直接耕種土地，可能讓渡土地經(jīng)營權(quán)，也可能這段時間讓渡土地但那段時間耕種土地。

由此出發(fā)，我國推進(jìn)“三權(quán)分置”不是要強(qiáng)制要求農(nóng)戶必須讓渡土地經(jīng)營權(quán)，而是要在承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)農(nóng)民行為分化的特征事實，拓展農(nóng)民的土地配置選擇空間，允許、鼓勵但不強(qiáng)迫農(nóng)民開展土地流轉(zhuǎn)，將尊重農(nóng)民土地配置的自發(fā)選擇作為實施“三權(quán)分置”制度變革的首要基準(zhǔn)。

二是完善地方政府的經(jīng)濟(jì)激勵方式。

地方政府對農(nóng)地配置的介入導(dǎo)源于經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的行政考核機(jī)制、地方政府的財權(quán)-事權(quán)不匹配、地方政府對農(nóng)村集體的影響力。就效應(yīng)而言，這種介入會影響“三權(quán)分置”制度變革的穩(wěn)定性和連續(xù)性。我國推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”、尤其是落實集體所有權(quán)，首先需要清晰界定地方政府和農(nóng)村集體之間的權(quán)利邊界，防止地方政府利用行政權(quán)力干預(yù)農(nóng)村集體的土地權(quán)利。

為此，我國需要凸顯農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)的權(quán)利主體，盡快形成與高質(zhì)量發(fā)展相耦合的地方政府績效考核和激勵體系，通過國家財政體系改革形成各層級政府財權(quán)-事權(quán)匹配的格局，促使地方政府轉(zhuǎn)向“為民生、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新而競爭”，減弱地方政府依靠干預(yù)土地等要素配置來推高短期的經(jīng)濟(jì)增長速度。

三是規(guī)范農(nóng)戶與農(nóng)村集體的土地關(guān)聯(lián)關(guān)系。

農(nóng)地集體所有權(quán)的“集體”不是一個虛置的、與農(nóng)戶無關(guān)的概念，而是由分散的農(nóng)戶依靠某種組織形式產(chǎn)生的權(quán)利主體，它是代表分散化的農(nóng)戶行使土地所有權(quán)并與單個農(nóng)戶簽訂承包合約。就此而言，“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，這為規(guī)范農(nóng)戶與農(nóng)村集體的關(guān)聯(lián)關(guān)系提供了契機(jī)，只有在明確清晰的集體行動邏輯下，才能真正形成新的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。

為此，我國應(yīng)明確“村兩委”等組織在土地配置中的權(quán)利邊界，促使農(nóng)地性質(zhì)、用途、分配方式變更的流程透明化和公開化，形成農(nóng)戶對集體土地使用權(quán)的常規(guī)化監(jiān)督機(jī)制，促使農(nóng)村集體在代表、維護(hù)和增強(qiáng)農(nóng)戶土地權(quán)益方面發(fā)揮更大的組織化作用。

四是推動城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的市場化進(jìn)程。

“三權(quán)分置”依靠激活土地經(jīng)營權(quán)來提高要素配置效率，但激活土地經(jīng)營權(quán)必須與資本、技術(shù)、具有人力資本含量的勞動力等要素結(jié)合才能實現(xiàn)，而資本、技術(shù)、勞動力與農(nóng)地的結(jié)合卻依賴于要素的市場化。基于要素市場化程度滯后于商品市場化程度的現(xiàn)狀，我國應(yīng)將要素市場化作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，使市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵是提高要素市場化進(jìn)程，降低和減弱要素進(jìn)入農(nóng)村從事經(jīng)營的體制障礙，通過要素市場化形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)大拉力。同時，資本等要素下鄉(xiāng)意味著土地的經(jīng)濟(jì)功能在凸顯，社會保障功能在減弱，據(jù)此，我國必須貫徹基本公共服務(wù)均等化理念，加快形成城鄉(xiāng)一體且可相互轉(zhuǎn)換的社會保障體系，通過降低或剝離土地的社會保障功能來推進(jìn)“三權(quán)分置”制度變革。

五是提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中的交易效率。

農(nóng)地“三權(quán)分置”意味著部分農(nóng)戶保留承包權(quán)但讓渡經(jīng)營權(quán)，伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這種類型的農(nóng)戶數(shù)量將呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢。承包戶讓渡經(jīng)營權(quán)、其他主體獲取經(jīng)營權(quán)是在土地流轉(zhuǎn)市場中進(jìn)行的，這一市場的交易對象是土地經(jīng)營權(quán)，市場活躍程度卻受到交易效率的影響，而交易效率與政府的公共產(chǎn)品供給緊密相關(guān)。在實施農(nóng)地“三權(quán)分置”過程中，地方政府對土地配置的直接干預(yù)在下降，但對土地流轉(zhuǎn)中公共產(chǎn)品的供給功能卻應(yīng)增強(qiáng)，這包括：建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息平臺，加強(qiáng)農(nóng)村道路、橋梁、電信、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障土地流轉(zhuǎn)合同以降低土地流轉(zhuǎn)參與者的不確定性等等。這些政策舉措均能提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易效率，從而在激活經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“三權(quán)分置”制度變革的預(yù)期目標(biāo)。（全文完）

（本文原刊于《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第4期，原題：“中國農(nóng)地‘三權(quán)分置’的形成邏輯與實施政策”。略去參考文獻(xiàn)，正文略加重新編輯并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）