新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)變和調(diào)整。特別是，改革開放之后，我國實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對人民公社制的替代，從而形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)民以家庭為單位擁有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。導(dǎo)源于經(jīng)濟(jì)社會格局的變化，2014年以來中央政府強(qiáng)調(diào)應(yīng)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地所有權(quán)，“三權(quán)分置”隨即被視為現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向。

考慮到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度關(guān)聯(lián)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收益、城鄉(xiāng)要素再配置、鄉(xiāng)村社會治理的變動，因此在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新時代，且面臨建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，解析農(nóng)地“三權(quán)分置”的形成邏輯和實(shí)施策略顯然具有重要的實(shí)踐價值。

任何制度變遷都是基于不同制度的績效比較而發(fā)生的，且變遷的實(shí)施過程也需要一系列的支撐條件。“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的重大制度變革，理解該變革需要在學(xué)理層面闡述其發(fā)生機(jī)理，即要回答“三權(quán)分置”從哪里來，為什么是這種而不是其他形式的制度變遷？同時，人們針對“三權(quán)分置”的實(shí)施方案并未達(dá)成共識，不同地區(qū)實(shí)施“三權(quán)分置”也存在方式和進(jìn)程的差別，據(jù)此就需要回答“三權(quán)分置”向何處去以及如何才能順利推進(jìn)？

區(qū)別于已有文獻(xiàn)，本文試圖基于“發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”，在引入政府間和市場間結(jié)構(gòu)特征的背景下，解析中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷機(jī)制以及“三權(quán)分置”的形成邏輯，提出新時代背景下我國推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策建議，從而在土地配置維度形成對健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制的積極回應(yīng)。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度：基于政府間和市場間結(jié)構(gòu)特征的分析框架

“三權(quán)分置”被視為新格局下中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向，變革的要義是通過土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和重新組合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流動背景下的土地配置效率提高和社會秩序平穩(wěn)。

基于這種變革指向，當(dāng)前圍繞農(nóng)地“三權(quán)分置”的研究形成了兩條主線。第一條線索是從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，分析集體所有制條件下，農(nóng)戶承包權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)營權(quán)再配置對經(jīng)濟(jì)效率的影響。產(chǎn)權(quán)是由使用權(quán)、收益權(quán)、交易權(quán)等組成的權(quán)利束，產(chǎn)權(quán)的重要性在于它可為利益相關(guān)者提供預(yù)期。有西方學(xué)者強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性與農(nóng)民投資的積極性呈正相關(guān)，類似文獻(xiàn)還討論了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定對土地分配均等化、土地流轉(zhuǎn)和勞動力流動、跨國勞動力遷移的影響。國內(nèi)文獻(xiàn)則分析了“三權(quán)分置”背景下土地流轉(zhuǎn)、土地配置效率對城市化進(jìn)程、農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響。

第二條線索是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的結(jié)合部出發(fā)，分析中國農(nóng)地“三權(quán)分置”的不同權(quán)利內(nèi)涵及關(guān)聯(lián)關(guān)系。例如：學(xué)者們指出，“三權(quán)分置”的核心是農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，這是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部權(quán)能的分離，更是其負(fù)載的社會保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能的分離。然而，有學(xué)者認(rèn)為，認(rèn)為“三權(quán)分置”不是土地承包權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而是對農(nóng)民集體所有權(quán)及其支撐的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式的重構(gòu)。也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”是在現(xiàn)有法律承認(rèn)的土地集體所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”，從而形成土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分置狀態(tài)。針對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，則存在著債權(quán)、物權(quán)、用益物權(quán)、權(quán)利用益物權(quán)等不同觀點(diǎn)。

上述線索對于人們深刻認(rèn)識“三權(quán)分置”問題是重要的，但它們通常假設(shè)集體所有權(quán)-農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”已經(jīng)轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”，因此難以深入回答“三權(quán)分置”的制度變革是如何發(fā)生的，自然也就難以邏輯一致地闡釋“三權(quán)分置”的完善方向和實(shí)施方案。

事實(shí)上，農(nóng)地制度變遷不是孤立發(fā)生的，而是嵌入在國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略之中，是國家現(xiàn)代化道路在農(nóng)地這種要素上的體現(xiàn)。

新中國成立以來，中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨的根本命題是：一個實(shí)行社會主義制度的發(fā)展中大國如何實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和共同富裕。在這個命題中，社會主義制度、發(fā)展中大國、共同富裕分別構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會基礎(chǔ)、約束條件和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，基于這種“三位一體”格局，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有類似于其他經(jīng)濟(jì)體的一般性特征，例如：通過市場化體制改革和對外開放程度提高來優(yōu)化資源配置效率，從而為經(jīng)濟(jì)高速增長奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。同時也有區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)體的異質(zhì)性特征，例如：中國的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，作為一個發(fā)展中大國則采用了“允許一部分人和地區(qū)先富起來的”非均衡發(fā)展方式。

從制度安排的角度看，政府-市場的關(guān)聯(lián)是理解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的一條主線，而中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的異質(zhì)性恰在于，作為發(fā)展中大國，其政府和市場內(nèi)部均存在顯著的結(jié)構(gòu)特征。針對這種結(jié)構(gòu)特征的經(jīng)濟(jì)制度選擇，影響到資源配置方式和微觀主體的行為選擇，進(jìn)而也就成為影響土地產(chǎn)權(quán)制度及其演變的核心變量。

就政府內(nèi)部而言，作為一個地理和人口規(guī)模超大的國家，中國長期存在著中央統(tǒng)轄權(quán)和地方治理權(quán)的關(guān)聯(lián)問題，這一問題可視為理解中國國家治理的關(guān)鍵議題。改革開放之后，中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┝酸槍Φ胤秸姆艡?quán)和激勵機(jī)制調(diào)整，這引致了人們從分權(quán)化視角來理解中國的政府間關(guān)系及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在這方面，文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了分權(quán)化背景下政治激勵（political incentives）和財政激勵（fiscal incentives）對地方政府行為的影響。例如，一些學(xué)者從財政激勵視角解釋了地方政府發(fā)展房地產(chǎn)和推動城市化的內(nèi)在邏輯。香港大學(xué)許成鋼教授則將地方的分權(quán)體制視為中國改革和發(fā)展的基本制度，并強(qiáng)調(diào)這種經(jīng)濟(jì)制度在全國決策機(jī)構(gòu)、決策過程、地方官員激勵和競爭、地方實(shí)驗作用等方面，與蘇聯(lián)體制和聯(lián)邦體制存在著差別，尤其是地方政府之間存在著追求行政級別升遷的標(biāo)尺競賽。

無論是基于政治激勵還是基于財政激勵，中央政府和地方政府之間的經(jīng)濟(jì)制度確實(shí)構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其異質(zhì)性的一個觀察視角。

就市場內(nèi)部而言，市場是一個由多部分組成的系統(tǒng)概念，它包括了要素市場和商品市場、區(qū)域市場和全國市場、現(xiàn)貨市場和期貨市場等。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授巫永平在解釋20世紀(jì)50年代至80年代中國臺灣省的經(jīng)濟(jì)起飛時，就強(qiáng)調(diào)了三重分工的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和二元市場結(jié)構(gòu)：公有企業(yè)壟斷上游產(chǎn)業(yè)、民營大企業(yè)把持中游產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)集中于下游產(chǎn)業(yè)，公有企業(yè)和民營企業(yè)聯(lián)合壟斷島內(nèi)市場，中小企業(yè)則在出口市場自由運(yùn)行。這是基于市場間的結(jié)構(gòu)特征來理解中國臺灣省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在上世紀(jì)70年代末期啟動了市場化體制轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型是在強(qiáng)調(diào)資源配置效率提高和轉(zhuǎn)型進(jìn)程可控的背景下展開的。這意味著中國的體制轉(zhuǎn)型不是采用市場各部分短期內(nèi)同步改革的激進(jìn)方式，而是立足于持續(xù)的漸進(jìn)式改革在市場內(nèi)部形成了上游管控型的市場拓展方式。換言之，通過國有企業(yè)對金融、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等上游市場的介入以及在競爭性市場（下游市場）引入其他類型企業(yè)來推進(jìn)改革，這種制度安排與純粹的計劃經(jīng)濟(jì)體制和自由放任市場經(jīng)濟(jì)體制都存在顯著差異，而上游市場和下游市場之間的制度安排構(gòu)成了理解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的一個重要維度。

顯然，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不是單獨(dú)存在的，它是在發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合背景下，利益相關(guān)者圍繞土地資源配置而交互作用的產(chǎn)物。發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合通過一系列的經(jīng)濟(jì)制度來實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)制度是為了在約束條件下實(shí)現(xiàn)某種發(fā)展戰(zhàn)略而內(nèi)生出來的，而經(jīng)濟(jì)制度的形成與執(zhí)行總是圍繞政府-市場的關(guān)聯(lián)而展開，這導(dǎo)致政府-市場關(guān)系成為影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵因素。

對中國這樣的發(fā)展中大國而言，政府和市場內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題是理解政府-市場關(guān)系的組成部分，無論是地方的分權(quán)體制還是上游管控型的市場拓展，都意味著中國的政府和市場內(nèi)部具有結(jié)構(gòu)特征。不同層級的政府間存在著激勵相容問題，即地方政府總是在給定條件下追求自我利益最大化，由此派生的行為方式并不總是與中央政府追求的長期目標(biāo)一致。不同類型的市場間存在功能互補(bǔ)問題，即中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型存在不同領(lǐng)域市場化程度的差異，國家通過國有企業(yè)等方式介入到上游市場也并不總是與短期的資源配置效率提高目標(biāo)一致。

從橫向比較的角度看，政府間和市場間的經(jīng)濟(jì)制度是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展異質(zhì)性的集中體現(xiàn)，它們在形成之后就會通過多種方式影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的選擇，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷內(nèi)生地要求政府間和市場間制度安排的適應(yīng)性調(diào)整。例如：地方政府的財政激勵和政治激勵會促使其推動農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地，而國家對市場的管控放松則有助于提高農(nóng)地的流動性以及經(jīng)濟(jì)效率。就此而言，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與我國政府間、市場間的經(jīng)濟(jì)制度變遷緊密相關(guān)，政府間的分權(quán)化和市場間的自主性會推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生動態(tài)演變。

理解現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”必須解析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變邏輯，解析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變邏輯必須將其放置在發(fā)展戰(zhàn)略、約束條件的交互作用及其內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)制度之中，而經(jīng)濟(jì)制度的落腳點(diǎn)卻是政府-市場關(guān)聯(lián)以及政府間、市場間制度安排。

在這個框架中，政府間和市場間的制度安排都是聯(lián)系政府行為邏輯而展開的，這意味著本文是在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下來審視土地配置這個發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。由此，“發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”就構(gòu)成了本文解析農(nóng)地“三權(quán)分置”來龍去脈的基本依據(jù)。

二、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷及“三權(quán)分置”的實(shí)踐來源

不同時段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著“路徑依賴”，中國農(nóng)地“三權(quán)分置”也由此前的土地產(chǎn)權(quán)制度演化而形成的。

新中國成立以來，導(dǎo)源于發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的調(diào)整，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了多次變遷，政府間和市場間的制度安排則為這種變遷提供了牽引力和支撐力。從“發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”視角出發(fā)，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度正是在政府間和市場間制度演進(jìn)的背景下走向了“三權(quán)分置”，農(nóng)地制度的變遷進(jìn)程事實(shí)上內(nèi)涵著“三權(quán)分置”的形成邏輯。

1949至1953年，中國形成了農(nóng)民壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民壟斷是指在以“耕者有其田”為指向的土地改革背景下，農(nóng)民壟斷地?fù)碛辛怂袡?quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等完整的土地產(chǎn)權(quán)。這種制度的形成是因為新中國成立初期，我國面臨著國民經(jīng)濟(jì)秩序恢復(fù)的戰(zhàn)略目標(biāo)，而當(dāng)時的約束條件是農(nóng)業(yè)農(nóng)民占主導(dǎo)，例如：1949年鄉(xiāng)村人口占全國人口的比重為89%，1952年鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)占全國就業(yè)人數(shù)的比重為88%。

戰(zhàn)略目標(biāo)和約束條件的組合促使我國將解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力放在經(jīng)濟(jì)秩序恢復(fù)的首要位置，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力解放又以賦予農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。1949年我國提出“有步驟地將封建半封建的土地所有制改為為農(nóng)民的土地所有制”。1950年通過并實(shí)施的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”該法還提出“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。

值得強(qiáng)調(diào)的是，這個時期政府間和市場間的制度安排也使得農(nóng)民壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度能夠有效實(shí)現(xiàn)，原因是：在取得解放戰(zhàn)爭和抗日戰(zhàn)爭的勝利之后，中央政府對地方政府具有嚴(yán)格的管控，且地方政府高度依賴和服從中央政府的權(quán)威。

這個時段我國政府對上游的核心要素市場、以及下游的一般要素市場和商品市場均是放松管制的，政府間的行動一致性和市場間的充分自主性確保了“耕者有其田”能夠有效實(shí)施，結(jié)果顯著地提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率并解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。1949-1953年我國3億多無地或少地的農(nóng)民獲得了7億畝土地和大量生產(chǎn)資料，同期糧食總產(chǎn)量從1.13億噸增至1.67億噸，人均糧食產(chǎn)量從208.9公斤增至283.7公斤。

1953年之后，伴隨著土地改革的完成，中國的發(fā)展戰(zhàn)略從恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)秩序轉(zhuǎn)向推動社會主義工業(yè)化，特別是要實(shí)施以蘇聯(lián)援建的156個項目為基礎(chǔ)的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向與當(dāng)時資本短缺但勞動充裕的約束條件存在著沖突。為了解決這種沖突，農(nóng)民壟斷的土地產(chǎn)權(quán)制度隨之轉(zhuǎn)向集體壟斷的土地產(chǎn)權(quán)制度，即集體擁有了農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)業(yè)剩余則可按照發(fā)展戰(zhàn)略取向流向工業(yè)部門，從而成為推動重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要資本來源。

在實(shí)踐層面，1953至1956年，在經(jīng)過互助組、初級社、高級社的改造之后，農(nóng)村土地隨即從農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。1956年我國發(fā)布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》提出：“農(nóng)業(yè)合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，組織集體勞動”，“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和牲畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。此外，為了在資本短缺背景下實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，我國在經(jīng)濟(jì)體系中就需要采用非市場化、非價格機(jī)制的運(yùn)行方式，其結(jié)果是內(nèi)生出以扭曲要素和產(chǎn)品價格為主要內(nèi)容的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計劃配置制度和缺少自主權(quán)的微觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制。

就政府間和市場間的制度安排而言，1953至1978年，我國政府間延續(xù)了中央政府對地方政府的嚴(yán)格管控，在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，地方政府通常充當(dāng)了中央政府指令性計劃“執(zhí)行者”的角色，這種嚴(yán)格管控確保了央地之間經(jīng)濟(jì)行為的一致性。市場間則從此前的完全放松轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆芸兀诟叨燃瘷?quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，無論是上游的核心要素市場、還是下游的一般要素和商品市場均具有管制特征，微觀主體依據(jù)價格信號進(jìn)行要素流動和商品交換是不可能的。

這種政府間和市場間的制度安排導(dǎo)致集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度能夠充分執(zhí)行，結(jié)果是農(nóng)地制度變革有力地支撐了重工業(yè)發(fā)展以及獨(dú)立工業(yè)體系的建立，但卻因抑制微觀主體的生產(chǎn)效率而將國民經(jīng)濟(jì)帶入崩潰的邊緣。人民公社制、戶籍制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期農(nóng)村的主要制度安排，而這一時期通過公開稅、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差和儲蓄凈流出等實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村資源向工業(yè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，估算下來大致有6000億至8000億元。此外，1956至1977年，我國城鎮(zhèn)非私營單位職工平均貨幣工資從601元降至576元，同期人均糧食產(chǎn)量則從306.8公斤降至297.7公斤。

國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣倒逼中國啟動了改革開放戰(zhàn)略。上世紀(jì)70年代末期，中國提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心并突出了解放和發(fā)展生產(chǎn)力的意義，這種發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變遭遇的約束條件是計劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。1977年農(nóng)村人口占比和就業(yè)人數(shù)占比分別高達(dá)82%和77%，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨著人民公社制、戶籍制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制的約束。發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合需要我國首先在農(nóng)村土地制度和經(jīng)營體制領(lǐng)域做出變革。正是基于這種背景，我國將集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓹?quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。集體擁有土地所有權(quán)，以此體現(xiàn)與此前制度的連續(xù)性，但農(nóng)民以家庭為單位擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，以此體現(xiàn)對此前制度的變革性，這種變革的指向是在不改變集體所有權(quán)的前提下，通過放活農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)來激發(fā)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活力，為農(nóng)業(yè)投資增長和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展提供動力源泉。

從實(shí)施的角度看，1982年我國發(fā)布的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》指出：“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬、聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”由此我國在農(nóng)村確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，以人民公社制為核心的農(nóng)地制度快速讓位于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的新型土地制度。

兩權(quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以家庭為單位賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，但這種權(quán)利在期限和范圍上是有約束的。它隱含的假設(shè)是：農(nóng)民和土地的關(guān)系具有穩(wěn)定性，即法律層面承包土地的農(nóng)民就是操作層面經(jīng)營土地的農(nóng)民。例如：1982年的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》規(guī)定：“社員承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢，否則，集體有權(quán)收回。”

從政府間和市場間的制度安排來看，1978至1993年，我國中央政府對地方政府仍保持嚴(yán)格的管控，地方政府的經(jīng)濟(jì)自主性是有限的，但市場內(nèi)部則采取上游市場管控但下游市場放活的漸進(jìn)方式。這從農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消以及商品市場的發(fā)育中可以得到證明。

上述政府間和市場間的制度安排在實(shí)踐中有效推進(jìn)了兩權(quán)分離的土地產(chǎn)權(quán)制度。1983年，實(shí)施包產(chǎn)到戶、包干到戶的生產(chǎn)隊在生產(chǎn)隊總數(shù)中已占據(jù)絕大多數(shù)。相對于人民公社制，兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度賦予了農(nóng)民土地經(jīng)營的自主權(quán)，且農(nóng)民的經(jīng)營努力與自身經(jīng)濟(jì)收益產(chǎn)生了直接關(guān)聯(lián)，這就形成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力顯著提高的強(qiáng)大動力，1978至1984年，我國的糧食總產(chǎn)量從3.05億噸快速增至4.07億噸，同期城鄉(xiāng)收入差距也從2.57倍持續(xù)減至1.84倍。

1978至1993年我國形成了兩權(quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，1994至2013年這種制度則演化為兩權(quán)裂變的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。兩權(quán)裂變是指在農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)部，地方政府介入到農(nóng)村集體的土地所有權(quán)行使中，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)內(nèi)部，則出現(xiàn)了土地承包者因勞動力流轉(zhuǎn)而未必是土地使用者的情形。

之所以出現(xiàn)這種演變，是因為上世紀(jì)90年代中期之后，中國的發(fā)展戰(zhàn)略依然是推動生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，但面臨的約束條件卻是城鄉(xiāng)要素流動性的增強(qiáng)，特別是勞動力出現(xiàn)了跨產(chǎn)業(yè)、跨地域和跨部門的流動，農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移成為推動經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變遷的重要力量。發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合需要對此前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方向是在不改變集體所有和農(nóng)戶承包的前提下，允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)通過出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地在承包戶和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間的再配置。

從政策文本的角度看，1993年我國提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，而且強(qiáng)調(diào)“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。這體現(xiàn)出對此前農(nóng)戶承包土地后不可流轉(zhuǎn)規(guī)定的調(diào)整，此后的法律政策延續(xù)了這種調(diào)整思路。例如：2003開始實(shí)施的《土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”

1994年之后的政府間和市場間制度安排也發(fā)生了顯著變化，尤其是，在政府間中國實(shí)施了分權(quán)化改革，這體現(xiàn)出中央政府對地方政府的經(jīng)濟(jì)放權(quán)，而地方政府有動力通過影響要素配置來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度而言，地方政府可通過影響農(nóng)村集體參與到土地所有權(quán)的配置決策中，也可通過推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來提高轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長，而土地出讓收入在地方財政收入中往往也占據(jù)顯著地位。同時，市場間則出現(xiàn)了上游市場管控而下游市場分化格局，上游市場管控意味著各級政府對核心要素仍具有極強(qiáng)的影響力，尤其是農(nóng)地轉(zhuǎn)向城市用地依托于地方政府的征地供地，但下游市場圍繞農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的再配置卻因農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移得到了空前發(fā)展。

上述兩者的結(jié)合支撐了兩權(quán)裂變的土地產(chǎn)權(quán)制度，一個明顯的證據(jù)是：2013年我國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到3.41億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的比重也攀高至25.7%。（待續(xù)）

（本文原刊于《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第4期，原題：“中國農(nóng)地‘三權(quán)分置’的形成邏輯與實(shí)施政策”。略去參考文獻(xiàn)，正文略加重新編輯并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）