引言

新中國以來，中國政府治理傳統(tǒng)的韌性和活力一直得以延續(xù)和發(fā)展，體現(xiàn)在建國之初毛澤東對(duì)蘇聯(lián)模式的深刻反思與系統(tǒng)改造，七十年代初地方分權(quán)與地方工業(yè)的興起，改革開放以來的地方分權(quán)、財(cái)政包干制與地方競(jìng)爭(zhēng)，以及各種政府間責(zé)任狀和目標(biāo)責(zé)任制的盛行。隨著中國經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、全球化以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，中國傳統(tǒng)政府治理的模式也呈現(xiàn)出各種各樣的問題，面臨了前所未有的挑戰(zhàn)。十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)。在國家治理轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點(diǎn)上，我們需要系統(tǒng)反思中國政府治理的傳統(tǒng)性特征、內(nèi)在邏輯以及過去四十年的演進(jìn)路徑，預(yù)判未來可能的變革方向與挑戰(zhàn)。

中國的央地關(guān)系與西方國家的聯(lián)邦制或單一制最大的區(qū)別是，中國的央地關(guān)系是一個(gè)權(quán)威組織內(nèi)部的上下級(jí)權(quán)力關(guān)系，而后者是一種契約上的平等關(guān)系，地方自治是基本原則。這個(gè)組織結(jié)構(gòu)的差異決定了中國與西方國家在央地關(guān)系和國家治理方面所呈現(xiàn)的一系列系統(tǒng)的差異。以這個(gè)判斷作為出發(fā)點(diǎn)，我將從縱向的央地關(guān)系和橫向的地方競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)視角解析中國政府治理的傳統(tǒng)特征、組織邏輯以及演化進(jìn)程，梳理改革開放以來傳統(tǒng)政府治理模式經(jīng)歷的傳承與改造，同時(shí)分析近二十年中國政府治理所發(fā)生的一系列變革、挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)。

我認(rèn)為，從中央到地方的縱向關(guān)系看，中國長期以來呈現(xiàn)“行政發(fā)包制”的特征。“行政發(fā)包制”刻畫的是多層級(jí)政府之間的屬地化管理模式。具體而言，中央把絕大多數(shù)行政和公共事務(wù)“包”給省一級(jí)政府，省一級(jí)又進(jìn)一步把絕大部分事務(wù)發(fā)包向地級(jí)市，如此“層層轉(zhuǎn)包”，直至縣鄉(xiāng)基層政府。地方政府作為承包方，管理的政府事務(wù)面面俱到，無所不包，同時(shí)還擁有整個(gè)轄區(qū)的綜合治理權(quán)力。

而在中國政府治理的橫向關(guān)系（同級(jí)地方政府之間）上，地方官員面臨晉升競(jìng)爭(zhēng)的政治錦標(biāo)賽，或者說官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這體現(xiàn)了中央人事權(quán)的高度集中和地方政府（地方官員）之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。也就是說，同一行政級(jí)別的屬地承包人之間還處于晉升競(jìng)爭(zhēng)之中，因此與一個(gè)多層級(jí)的行政發(fā)包相對(duì)應(yīng)的是一個(gè)多層級(jí)同時(shí)進(jìn)行的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于一個(gè)具體的屬地承包人，不僅要完成上級(jí)發(fā)包的任務(wù)，為了晉升，還必須要比他的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手完成得更為出色。晉升競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝者有可能成為上一級(jí)的發(fā)包人。中央政府通過層層發(fā)包政府事務(wù)賦予每一級(jí)地方官員相當(dāng)?shù)臎Q策空間，而集中的績(jī)效考核與人事任免所引發(fā)的政治錦標(biāo)賽，又賦予了每一個(gè)屬地承包方強(qiáng)大的晉升激勵(lì)和爭(zhēng)勝?zèng)_動(dòng)，縱向行政發(fā)包與橫向的政治錦標(biāo)賽相互結(jié)合、相互作用塑造了中國政府治理的基本特征。

過去四十年央地關(guān)系和政府治理的演變

1978年既開啟了中國改革開放的新時(shí)代。在行政發(fā)包制方面，我們先是看到了1980-1990年代傳統(tǒng)治理模式在改革開放時(shí)代強(qiáng)勢(shì)回歸，大放異彩，進(jìn)入21世紀(jì)之后逐漸轉(zhuǎn)向自身的系統(tǒng)改革與轉(zhuǎn)型，目前這一過程仍在進(jìn)行之中。改革開放時(shí)代政府治理最大的變化還是圍繞著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治錦標(biāo)賽被置于極為關(guān)鍵性的治理地位。地方官員圍繞著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而相互競(jìng)爭(zhēng)，官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)了地區(qū)間企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而轄區(qū)企業(yè)在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的績(jī)效又影響了地方官員在官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的命運(yùn)，正是這種“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的雙層市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)模式為中國經(jīng)濟(jì)的高速增長奠定了極為重要的制度基礎(chǔ)。

1.政府間行政發(fā)包關(guān)系的強(qiáng)化與發(fā)展

1979年開始，中央實(shí)施“簡(jiǎn)政放權(quán)”，即把一些屬于中央部委的行政管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給地方政府，一直相伴隨的是許多原來中央直屬的企業(yè)交給地方政府所有和管理。這一波放權(quán)被學(xué)術(shù)界稱之為“行政性放權(quán)”，自此以后地方政府逐漸獲得了越來越多的自主決策的權(quán)力，如投資決策、吸引外資、企業(yè)管理、對(duì)外貿(mào)易等等。地方分權(quán)改革的一個(gè)突出特征是漸進(jìn)性和局部突破。要讓中央部委一次性大規(guī)模分權(quán)阻力很大，中央的策略就是先向一部分地區(qū)傾斜。于是深圳、廈門、珠海和汕頭被開辟為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，自1984年開始建立的計(jì)劃單列市、14個(gè)沿海開放城市，以及隨后建立的上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)，都代表了中央條條部門的權(quán)力逐步向地方下放和轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。這些權(quán)力的下放進(jìn)一步加強(qiáng)了建國后條塊管理中“塊塊”的權(quán)重，使地方政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一個(gè)被動(dòng)的執(zhí)行者變成積極的管理者，大大調(diào)動(dòng)了地方政府參與改革和發(fā)展的積極性。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下的一個(gè)重要制度遺產(chǎn)就是各級(jí)政府習(xí)慣于用指標(biāo)和數(shù)字進(jìn)行管理，而現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)核算及統(tǒng)計(jì)方法、技術(shù)的完善進(jìn)一步強(qiáng)化了這一特點(diǎn)。改革開放以來，計(jì)劃指標(biāo)逐漸失去指令性質(zhì)，而變成指導(dǎo)性，但仍然是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的重要抓手。一般程序是，中央提出重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)，層層分解和落實(shí)中央目標(biāo)。

行政發(fā)包制借助現(xiàn)代技術(shù)和管理方法而更加有效地進(jìn)行任務(wù)發(fā)包與責(zé)任考核。這方面最突出的例子就是1980年代中期以來盛行的各種形式的政府“責(zé)任狀”和目標(biāo)責(zé)任制，“責(zé)任狀”涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、環(huán)境治理、扶貧救濟(jì)、疾病預(yù)防等政府職責(zé)的各個(gè)方面，每個(gè)方面的責(zé)任最終表現(xiàn)為量化的任務(wù)指標(biāo)，成為上級(jí)政府考核下級(jí)工作表現(xiàn)的重要依據(jù)。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資上，省以下地方政府之間均采取簽訂政府責(zé)任狀的形式，下級(jí)政府或部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)量化指標(biāo)承擔(dān)行政責(zé)任。有些指標(biāo)如計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)對(duì)于行政責(zé)任人的評(píng)獎(jiǎng)和晉升具有“一票否決”的效力。

為推動(dòng)政府工作，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包干制較為普遍。比如在環(huán)境污染治理方面，2008年無錫為治理太湖污染首次推出“河長制”，治理污染的責(zé)任落實(shí)到人。河長制在云南昆明治理滇池、武漢治理東湖的污染上得以應(yīng)用，逐漸在全國推廣。最近中央政府倡導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧工作也是采取扶貧責(zé)任落實(shí)到人的方式，從省、市到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層推進(jìn)。

行政發(fā)包制的“財(cái)政分成”特征在改革開放之后尤其突出。上世紀(jì)八十年代初期開始至1993年中國財(cái)政體制進(jìn)入了純粹意義的財(cái)政包干體制：“交夠中央的，剩下就是省里的” 。1993年之后開始實(shí)行分稅制，但中央和地方仍然是在維持過去的事權(quán)分配的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)不同稅種收入的分享，行政事務(wù)的層層發(fā)包格局并未改變。

更關(guān)鍵的事實(shí)是，省以下還是各式各樣的“財(cái)政包干制”。預(yù)算外資金長期以來在地方政府的財(cái)政收入中占據(jù)重要比例，尤其是土地出讓收入，長期扮演著補(bǔ)償?shù)胤秸A(yù)算內(nèi)收入不足的角色。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，作為土地出讓收入甚至比預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入還高。地方政府自籌資金的壓力巨大。更關(guān)鍵的是，對(duì)于上級(jí)指定的任務(wù)目標(biāo)，地方政府通常需要全力調(diào)動(dòng)自身的財(cái)政資源去完成，經(jīng)常的情況是“中央請(qǐng)客，地方買單”，或者“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)買單”，地方政府除了正常工作議程之外還面對(duì)一個(gè)高度不確定的多任務(wù)環(huán)境。而為了完成上級(jí)下達(dá)的新增任務(wù)，地方政府籌集額外經(jīng)費(fèi)又是“八仙過海，各顯神通”。發(fā)包人與承包人之間行政權(quán)力的不對(duì)稱性要求承包方必須具備財(cái)政和預(yù)算的靈活性和彈性，這是長期以來中國政府間財(cái)政呈現(xiàn)二元性（預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外并存）的根本原因。近十年來投融資平臺(tái)的興起和發(fā)展以及地方債的積累是財(cái)政二元性的延伸，是地方政府以各種金融手段應(yīng)對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等的結(jié)果。

地方政府的工作績(jī)效要接受上級(jí)政府的驗(yàn)收考核，這種績(jī)效考核更多是結(jié)果導(dǎo)向的，以結(jié)果論英雄。行政事務(wù)層層發(fā)包之后，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)察能力其實(shí)相對(duì)有限，只能依靠例行檢查、專項(xiàng)整治和結(jié)果考核進(jìn)行內(nèi)部控制。尤其在政府間目標(biāo)責(zé)任制、承包責(zé)任制盛行的情況下，各種評(píng)比排名、末位淘汰大行其道。這些做法的核心特征是程序和規(guī)則作用相對(duì)弱化，結(jié)果決定一切。

以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解為特征的行政事務(wù)層層發(fā)包，高度依賴于各級(jí)地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財(cái)政分成和預(yù)算包干，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯目己撕捅O(jiān)管，這三個(gè)方面恰好構(gòu)成了改革開放大部分時(shí)期我國政府間關(guān)系和行政治理的基本特征。在這種體制下地方政府享有大量的自由裁量權(quán)或非正式的控制權(quán)。而與此同時(shí)，中國不斷加速的市場(chǎng)化改革和融入全球競(jìng)爭(zhēng)，地方政府成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開放和體制改革的中堅(jiān)力量。

2.以經(jīng)濟(jì)增長為中心的政治錦標(biāo)賽：“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式

隨著黨的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)“發(fā)展是硬道理”，各級(jí)黨委對(duì)地方官員的績(jī)效考核逐漸聚焦于在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)，如GDP增長、財(cái)稅收入與招商引資規(guī)模。這就是社會(huì)各界經(jīng)常談?wù)摰乃^“GDP掛帥”、“以GDP論英雄”現(xiàn)象。干部考核制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的倚重直接引發(fā)了地方官員圍繞著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晉升競(jìng)爭(zhēng)，即基于經(jīng)濟(jì)增長的“政治錦標(biāo)賽”。 考慮到中國是一個(gè)多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)，實(shí)際上政治錦標(biāo)賽是在地方政府的各個(gè)層級(jí)（省市縣鄉(xiāng)）同時(shí)推進(jìn)，而且不同政府層級(jí)之間還相互影響，相互推動(dòng)，因此中國政府體系可以看做是一個(gè)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的多層級(jí)的政治錦標(biāo)賽體制。

縱向的行政發(fā)包體制和橫向的官員錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)相互補(bǔ)充、相互作用。在改革開放時(shí)代，縱向行政發(fā)包和橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)之間的互補(bǔ)關(guān)系被最大限度地激發(fā)和放大，成為中國經(jīng)濟(jì)高速增長和制度轉(zhuǎn)型平穩(wěn)推進(jìn)的關(guān)鍵性制度基礎(chǔ)。改革開放以來的地方分權(quán)改革使得各級(jí)地方政府掌握了關(guān)鍵性的行政和經(jīng)濟(jì)資源（如土地批租、財(cái)政補(bǔ)貼、融資、行政審批、基礎(chǔ)設(shè)施），成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的中心和樞紐，同時(shí)又是轄區(qū)內(nèi)游戲規(guī)則（如政策制定和執(zhí)行）的制定者。行政發(fā)包制也使得地方官員手中的權(quán)力具有極大的自由裁量空間，從企業(yè)和老百姓的角度看，既可以成事，也可以不作為甚至敗事。而地方官員之間政治錦標(biāo)賽驅(qū)使地方官員將手中掌握的關(guān)鍵性資源和自由裁量空間轉(zhuǎn)化為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和動(dòng)力（如動(dòng)員轄區(qū)一切可以利用的資源和規(guī)則為轄區(qū)企業(yè)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境），將地方官員從潛在的 “掠奪之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皫椭帧保瑥亩鉀Q了中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的橫向晉升錦標(biāo)賽，不僅與強(qiáng)化的行政發(fā)包制相互作用，它還衍生出一種獨(dú)具風(fēng)格的政府和市場(chǎng)互動(dòng)的模式，我稱之為 “官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式。“官場(chǎng)”指的是“官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，即地方官員在政治晉升上相互競(jìng)爭(zhēng)，“市場(chǎng)”指的是企業(yè)在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)。一方面，官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則、方式以及激烈程度直接決定地方官員的晉升激勵(lì)，進(jìn)而影響地方官員推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的努力，包括制定產(chǎn)業(yè)政策、投入基礎(chǔ)設(shè)施、提高行政服務(wù)效率、提供土地和貸款支持，最后影響到轄區(qū)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的績(jī)效；另一方面，轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)的績(jī)效加總起來所形成的地區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效（如GDP和財(cái)稅增長）又會(huì)影響到官員在官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的命運(yùn)。官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能進(jìn)一步加劇不同轄區(qū)企業(yè)間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度，比如政府的土地和資金支持使企業(yè)在市場(chǎng)上采取更加激進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)策略，而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)反過來不僅影響官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，其經(jīng)濟(jì)生態(tài)還決定官員參與官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式和策略，比如是扶持國企還是培育民企發(fā)展。這兩種不同性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)過程相互結(jié)合，相互作用，極大地推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。當(dāng)然，各地區(qū)官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的差異性也決定了不同地區(qū)政企合作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣化路徑。

在這個(gè)模式中，地方政府必須面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（包括參與全球競(jìng)爭(zhēng)），其采取任何經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與政策必須接受市場(chǎng)邏輯的最終檢驗(yàn)。在這個(gè)過程中，一個(gè)地方政府只能是全國和全球市場(chǎng)規(guī)則的接受者而無法操縱市場(chǎng)。官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加上物質(zhì)資本和人力資本跨地區(qū)的流動(dòng)性使得地方官員必須善待企業(yè)和人才，在根本上限制了政府權(quán)力的任性、專斷及過度干預(yù)行為。轄區(qū)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果以反饋的形式又引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的官員與企業(yè)家攜手合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，尋找有競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)。“官場(chǎng)+市場(chǎng)”塑造了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策與增長路徑的多樣性及地區(qū)間的學(xué)習(xí)效應(yīng)。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程中，我們既需要市場(chǎng)企業(yè)家不斷創(chuàng)新發(fā)展，也需要敢于引領(lǐng)制度、政策和發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新的政治企業(yè)家精神。從僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)化方向改革，不僅需要具備突破傳統(tǒng)體制的勇氣和探索改革的智慧，經(jīng)常還需要面對(duì)既得利益的阻力和承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)。而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于地方官員來說更是一項(xiàng)復(fù)雜而具有挑戰(zhàn)性的戰(zhàn)略任務(wù)。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要地方政府的“親商”態(tài)度與政策，更重要的是，如何利用其資源稟賦和制度條件發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，吸引人才和投資，克服市場(chǎng)失靈，進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新，提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施與政策環(huán)境，最終在地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中勝出，這需要地方官員的戰(zhàn)略和創(chuàng)新思維。總之這些方面都呼喚地方官員的政治企業(yè)家精神，在艱難性、挑戰(zhàn)性和創(chuàng)造性方面絲毫不遜色于市場(chǎng)企業(yè)家精神。“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式恰好催生了政治和市場(chǎng)兩種企業(yè)家精神的同時(shí)涌現(xiàn)和密切結(jié)合。

官員激勵(lì)和政府治理是各國的難題，在發(fā)展中國家，腐敗和低效的政府尤其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?dú)⑹帧Ｖ袊胤焦賳T的晉升錦標(biāo)賽通過在政府部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)又結(jié)合地區(qū)間和企業(yè)間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造性地給出了中國特色的解決方案。 “官場(chǎng)+市場(chǎng)”的雙層競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為中國經(jīng)濟(jì)高速增長提供了原動(dòng)力。

然而，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”并非完美的增長機(jī)制，它有其擅長之處，也有短板和不足。官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雖然都是一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但畢竟是性質(zhì)不同的競(jìng)爭(zhēng)方式。官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因?yàn)闀x升職位有限，只提拔少數(shù)的勝者，這使得官員之間的競(jìng)爭(zhēng)更接近零和博弈（市場(chǎng)上企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)更接近正和博弈），導(dǎo)致其競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈而合作動(dòng)機(jī)不足。這種沖突最早期的形態(tài)是地方市場(chǎng)保護(hù)主義和地區(qū)封鎖，到后來演變成跨行政區(qū)劃企業(yè)并購和重組的困難，到區(qū)域合作（如經(jīng)濟(jì)一體化、污染治理的跨地區(qū)協(xié)作）進(jìn)展緩慢，到市場(chǎng)監(jiān)管和司法的地方保護(hù)主義，都與政治錦標(biāo)賽的零和博弈的性質(zhì)有關(guān)。

另外，地方官員在一方任職有任期和年齡的限制（企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)則不受這兩者的限制），官員的短期化行為難以避免，加之官員主要關(guān)注被上級(jí)考核的“硬指標(biāo)”（如GDP、財(cái)稅和招商引資的增長），而忽略那些關(guān)系民生但在考核體系不受重視的“軟指標(biāo)”（如教育、醫(yī)療、環(huán)境治理等公共服務(wù)）。在我國，環(huán)保、教育、醫(yī)療、質(zhì)檢等都是轄區(qū)屬地化服務(wù)，沒有跨地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，因此從我們的視角看，這些領(lǐng)域恰好是 “官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”和“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的雙重競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失靈的領(lǐng)域，因而社會(huì)積怨甚多。過去40年中國經(jīng)濟(jì)增長模式所面臨的大多數(shù)問題，比如經(jīng)濟(jì)增長的粗放性、環(huán)境污染、教育醫(yī)療與社會(huì)保障投入不足、地方債務(wù)等等問題，也可以在“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的視角下加以解釋。

政府治理的變革、轉(zhuǎn)型與未來展望

上世紀(jì)九十年代中期以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的屬地化的行政發(fā)包體制正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)中國沿著市場(chǎng)化的方向改革傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，沿著經(jīng)濟(jì)開放的方向擁抱自由貿(mào)易和全球化，中國傳統(tǒng)的政府治理就處于前所未有的深刻轉(zhuǎn)型之中。

傳統(tǒng)的單位制逐漸瓦解和消失，屬地化聯(lián)系逐漸解除和削弱，人員和資本的跨地區(qū)流動(dòng)性日益增強(qiáng)。建立一個(gè)全國性、一體化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要打破各類形式的地方保護(hù)主義與地區(qū)歧視，建立一整套超越屬地局限的基礎(chǔ)設(shè)施和制度環(huán)境，比如貫通全國的發(fā)達(dá)的交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施，覆蓋全國且跨地區(qū)可攜帶的醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)、最低收入保證及失業(yè)救濟(jì)金制度，涵蓋環(huán)境保護(hù)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等諸多領(lǐng)域的全國統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行政執(zhí)法體系，能夠抑制“地方保護(hù)主義”的司法制度體系等等。而建立這些龐大的基礎(chǔ)設(shè)施與保障監(jiān)管體系，一是需要提高國家財(cái)政汲取能力，二是需要大規(guī)模改革傳統(tǒng)的以屬地關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府治理體制。

1990年代中期之后，縱向行政發(fā)包制和橫向競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽的傳統(tǒng)模式都面臨著系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型。其中的首要轉(zhuǎn)型就是垂直化管理的浪潮。從銀行開始，到海關(guān)、國稅、工商、土地、紀(jì)檢、司法，各部門都在由原來以“塊塊為主”的屬地管理，慢慢轉(zhuǎn)向中央或省內(nèi)垂直管理。這些年流行起來的各式各樣的項(xiàng)目制，也是垂直化管理的體現(xiàn)：上級(jí)部門以項(xiàng)目形式提供專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這些都在加強(qiáng)中央部委或上級(jí)部門的力量，削弱地方政府的自由裁量權(quán)。

1990年代以來，國家財(cái)政預(yù)算體制經(jīng)歷了非常大的變革，比如實(shí)行國庫集中支付，收支兩條線，也就是說，政府部門從原來的收支掛鉤，改成收支脫鉤，目的是減少其中的腐敗或者其他的問題；此外，財(cái)政預(yù)算體制改革還包括實(shí)行全口徑預(yù)算、取消預(yù)算外收入和小金庫等等，這些都是對(duì)原來財(cái)政包干制的改革。現(xiàn)在新一輪的財(cái)稅體制改革又提出要重新劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的事權(quán)，省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管的改革，這些也都是財(cái)政和預(yù)算體制改革當(dāng)中非常重要的環(huán)節(jié)。

另外，政府轉(zhuǎn)型中還體現(xiàn)在錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)方面，中央強(qiáng)調(diào)淡化GDP的考核，過去以經(jīng)濟(jì)增長為中心的政治錦標(biāo)賽經(jīng)歷一系列的調(diào)整。我們不再簡(jiǎn)單以GDP論英雄，而需要加大對(duì)環(huán)境治理、改善民生和技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的考核力度。與此同時(shí)，對(duì)政府權(quán)力運(yùn)用的各種制度約束在增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)依法行政、依法治國，讓權(quán)力在陽關(guān)下運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)程序和過程的重要性。即使結(jié)果證明是好的，只要政府決策和行為觸犯了法律或法規(guī)，也要對(duì)政府當(dāng)事人進(jìn)行問責(zé)。

中國下一步政府治理的現(xiàn)代化主要面臨三個(gè)挑戰(zhàn)：

第一，如何重新界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，在發(fā)揮市場(chǎng)決定作用的同時(shí)也發(fā)揮“有為政府”的作用。目前中國政府仍然是一個(gè)強(qiáng)政府，大包大攬，經(jīng)常扮演“一只閑不住的手”；市場(chǎng)與社會(huì)的任何一方面的發(fā)展高度依賴于政府，也受到政府的嚴(yán)厲管制。如何進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，大力推進(jìn)行政審批制度的改革，降低非國有企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的門檻，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，這是改革的“深水區(qū)”，來自行政部門的阻力很大，但又是必須跨越的一道門檻。與此同時(shí)，中國在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是中國面臨的中心問題和第一要?jiǎng)?wù)，地方競(jìng)爭(zhēng)，尤其是地方政府的競(jìng)爭(zhēng)在未來還將是一個(gè)重要的激勵(lì)機(jī)制，如何在新時(shí)代的背景下完善政治錦標(biāo)賽體制、發(fā)揮其獨(dú)特作用是一個(gè)值得探索的問題。

第二，如何創(chuàng)新界定中央與地方的權(quán)力和責(zé)任邊界，維持中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡。迄今為止，中國改革最重要的成功經(jīng)驗(yàn)就是地方分權(quán)與地方競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了地區(qū)創(chuàng)新與發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)改革與高速增長，這個(gè)成功模式在現(xiàn)在仍然有借鑒意義。應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)屬地發(fā)包出現(xiàn)的地方治理問題一律采取垂直化改革的思路并非萬全之策。這些權(quán)力的上收一方面削弱了地方政府的職權(quán)，限制了地方政府因地制宜和創(chuàng)新發(fā)展的空間，另一方面也有可能增加政府部門的官僚主義和低效率，由此垂直化改革是有很大代價(jià)的。歷史上央地關(guān)系反復(fù)出現(xiàn)的“放權(quán)-收權(quán)循環(huán)”說明僅僅依靠央地政府權(quán)力的收放不能解決問題。事實(shí)上，導(dǎo)致這一問題的根源是自上而下的決策與監(jiān)督機(jī)制，使得中央政府面臨嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。如果引入有效的自下而上的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，加上法治的力量，這些市場(chǎng)與社會(huì)的監(jiān)管權(quán)力不上收也可以避免地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。

第三，面對(duì)各式各樣的政府治理的挑戰(zhàn)，我們?nèi)绾稳?shí)現(xiàn)官員激勵(lì)和約束的平衡。我們說，傳統(tǒng)上中國政府治理是一個(gè)鼓勵(lì)“放手做事”的體制，在錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力之下，地方官員大膽冒險(xiǎn)與創(chuàng)新。只要結(jié)果被證明是成功的，即使創(chuàng)新實(shí)踐有可能違背了當(dāng)時(shí)的規(guī)定和法律，地方官員的創(chuàng)新也可能得到首肯和獎(jiǎng)勵(lì)。隨著政府治理規(guī)范化和制度化，地方政府的決策和行動(dòng)空間顯然在不斷縮小。我們更強(qiáng)調(diào)“束手做事”，要依法依規(guī)，在有限的空間、甚至是不斷被壓縮的空間里，地方官員要完成領(lǐng)域廣泛的發(fā)包任務(wù)。而隨著淡化GDP考核，做錯(cuò)事可能被事后追責(zé)，錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)可能又在減弱。

簡(jiǎn)言之，傳統(tǒng)政府治理更傾向于強(qiáng)激勵(lì)、弱約束、結(jié)果導(dǎo)向，而現(xiàn)代化治理更強(qiáng)調(diào)弱激勵(lì)、強(qiáng)約束、結(jié)果與程序并重。如果政府是一個(gè)有限政府、小政府，弱激勵(lì)、強(qiáng)約束帶來的問題還不嚴(yán)重，因?yàn)榇藭r(shí)最主要的是依法合規(guī)，不造成權(quán)力濫用。但是，中國在相當(dāng)長的時(shí)間里強(qiáng)政府仍將存在，更重要的是，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府尚有許多有為空間，弱激勵(lì)和強(qiáng)約束防止了權(quán)力濫用，但也有可能帶來政府不作為、庸政懶政的問題。

給定上述政府治理的挑戰(zhàn)，我認(rèn)為下一步的改革應(yīng)該圍繞以下幾個(gè)方面展開：

第一，進(jìn)一步改革地方官員競(jìng)爭(zhēng)的錦標(biāo)賽制度，完善指標(biāo)考核體系，讓創(chuàng)新、綠色、環(huán)保進(jìn)入官員晉升的指標(biāo)體系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外發(fā)揮重要的指揮棒的作用，繼續(xù)讓錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)、地方競(jìng)爭(zhēng)成為制約、激勵(lì)地方主要官員的重要機(jī)制。根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然條件，不同地區(qū)可以嘗試有區(qū)別的績(jī)效考核體系。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方官員決策和行為的長期影響的考核，如地方政府債務(wù)狀況和生態(tài)環(huán)境長期影響的考核，注重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的連續(xù)性和可持續(xù)性。

第二，在 “自上而下的考核”之外引入“自下而上”的考核，在公共服務(wù)方面引入跨政府部門和地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。比如利用體制內(nèi)已有的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，如人大和政協(xié)對(duì)官員績(jī)效的評(píng)價(jià)，這個(gè)評(píng)價(jià)應(yīng)該對(duì)官員的晉升和任免發(fā)揮一定作用。另外也可利用現(xiàn)代移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)，讓百姓和企業(yè)及時(shí)評(píng)價(jià)政府部門的服務(wù)態(tài)度和效率。如同滴滴出行的司機(jī)必須接受乘客的點(diǎn)評(píng)，司機(jī)的口碑和顧客評(píng)價(jià)決定其搶單的能力。政府公務(wù)員以及相關(guān)職能部門也必須接受“客戶”“受眾”的點(diǎn)評(píng)，最終的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該公示，在跨部門間進(jìn)行排名評(píng)比。評(píng)價(jià)結(jié)果的公示和排名可以變成“倒逼”公務(wù)員和相關(guān)政府部門改善服務(wù)態(tài)度、提高服務(wù)效率的強(qiáng)大力量。百姓的評(píng)價(jià)應(yīng)該側(cè)重在與民生息息相關(guān)的公共議題上，如教育、醫(yī)療、民政服務(wù)等，而企業(yè)的評(píng)價(jià)可以側(cè)重在營商環(huán)境、行政服務(wù)效率及公務(wù)員廉潔自律等方面，可以考慮建立跨地區(qū)的營商環(huán)境排行榜。

第三，尋求中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡。引入多重的制衡和監(jiān)督地方政府的方式之后，中央政府下放權(quán)力面臨的信息和監(jiān)督約束被大大放松，中央放權(quán)的兩難困境在很大程度上可以避免。更多的權(quán)力可以下放給地方政府（如征稅權(quán)和借債權(quán)），同時(shí)對(duì)地方政府干預(yù)全國性公共產(chǎn)品的供給的行為加以制約和限制（比如維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)，消除地方保護(hù)主義和勞動(dòng)力的地域歧視），中國傳統(tǒng)的治理模式才有可能發(fā)生根本的改變。中央和地方的事權(quán)要進(jìn)行重新調(diào)整，中央政府要加大支出責(zé)任，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，逐漸完善地方政府的事權(quán)與財(cái)力的匹配。

中國政府治理具有人類歷史上最悠久的歷史和傳統(tǒng)，要告別中國傳統(tǒng)的政府治理，走向符合現(xiàn)代化特征的政府治理，將是一個(gè)非常漫長和艱巨的過程。過去傳統(tǒng)制度的惰性、慣性經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致傳統(tǒng)制度回歸的現(xiàn)象發(fā)生，因此政府治理的現(xiàn)代化必須采取漸進(jìn)方式，依靠持續(xù)的努力才可能完成。