引言

新中國以來，中國政府治理傳統的韌性和活力一直得以延續和發展，體現在建國之初毛澤東對蘇聯模式的深刻反思與系統改造，七十年代初地方分權與地方工業的興起，改革開放以來的地方分權、財政包干制與地方競爭，以及各種政府間責任狀和目標責任制的盛行。隨著中國經濟的市場化、現代化、全球化以及互聯網技術的迅猛發展，中國傳統政府治理的模式也呈現出各種各樣的問題，面臨了前所未有的挑戰。十八屆三中全會提出了推進中國國家治理體系和治理能力的現代化目標。在國家治理轉型的重要節點上，我們需要系統反思中國政府治理的傳統性特征、內在邏輯以及過去四十年的演進路徑，預判未來可能的變革方向與挑戰。

中國的央地關系與西方國家的聯邦制或單一制最大的區別是，中國的央地關系是一個權威組織內部的上下級權力關系，而后者是一種契約上的平等關系，地方自治是基本原則。這個組織結構的差異決定了中國與西方國家在央地關系和國家治理方面所呈現的一系列系統的差異。以這個判斷作為出發點，我將從縱向的央地關系和橫向的地方競爭兩個視角解析中國政府治理的傳統特征、組織邏輯以及演化進程，梳理改革開放以來傳統政府治理模式經歷的傳承與改造，同時分析近二十年中國政府治理所發生的一系列變革、挑戰和應對。

我認為，從中央到地方的縱向關系看，中國長期以來呈現“行政發包制”的特征?！靶姓l包制”刻畫的是多層級政府之間的屬地化管理模式。具體而言，中央把絕大多數行政和公共事務“包”給省一級政府，省一級又進一步把絕大部分事務發包向地級市，如此“層層轉包”，直至縣鄉基層政府。地方政府作為承包方，管理的政府事務面面俱到，無所不包，同時還擁有整個轄區的綜合治理權力。

而在中國政府治理的橫向關系（同級地方政府之間）上，地方官員面臨晉升競爭的政治錦標賽，或者說官場競爭，這體現了中央人事權的高度集中和地方政府（地方官員）之間的競爭關系。也就是說，同一行政級別的屬地承包人之間還處于晉升競爭之中，因此與一個多層級的行政發包相對應的是一個多層級同時進行的官場競爭。對于一個具體的屬地承包人，不僅要完成上級發包的任務，為了晉升，還必須要比他的競爭對手完成得更為出色。晉升競爭的優勝者有可能成為上一級的發包人。中央政府通過層層發包政府事務賦予每一級地方官員相當的決策空間，而集中的績效考核與人事任免所引發的政治錦標賽，又賦予了每一個屬地承包方強大的晉升激勵和爭勝沖動，縱向行政發包與橫向的政治錦標賽相互結合、相互作用塑造了中國政府治理的基本特征。

過去四十年央地關系和政府治理的演變

1978年既開啟了中國改革開放的新時代。在行政發包制方面，我們先是看到了1980-1990年代傳統治理模式在改革開放時代強勢回歸，大放異彩，進入21世紀之后逐漸轉向自身的系統改革與轉型，目前這一過程仍在進行之中。改革開放時代政府治理最大的變化還是圍繞著地區經濟發展的政治錦標賽被置于極為關鍵性的治理地位。地方官員圍繞著地區經濟發展而相互競爭，官場競爭驅動了地區間企業的市場競爭，而轄區企業在市場上競爭的績效又影響了地方官員在官場競爭的命運，正是這種“官場+市場”的雙層市場驅動模式為中國經濟的高速增長奠定了極為重要的制度基礎。

1.政府間行政發包關系的強化與發展

1979年開始，中央實施“簡政放權”，即把一些屬于中央部委的行政管理權和經濟管理權限下放給地方政府，一直相伴隨的是許多原來中央直屬的企業交給地方政府所有和管理。這一波放權被學術界稱之為“行政性放權”，自此以后地方政府逐漸獲得了越來越多的自主決策的權力，如投資決策、吸引外資、企業管理、對外貿易等等。地方分權改革的一個突出特征是漸進性和局部突破。要讓中央部委一次性大規模分權阻力很大，中央的策略就是先向一部分地區傾斜。于是深圳、廈門、珠海和汕頭被開辟為經濟特區，自1984年開始建立的計劃單列市、14個沿海開放城市，以及隨后建立的上海浦東新區、天津濱海新區，都代表了中央條條部門的權力逐步向地方下放和轉移的趨勢。這些權力的下放進一步加強了建國后條塊管理中“塊塊”的權重，使地方政府從計劃經濟體制下的一個被動的執行者變成積極的管理者，大大調動了地方政府參與改革和發展的積極性。

計劃經濟留下的一個重要制度遺產就是各級政府習慣于用指標和數字進行管理，而現代國民經濟核算及統計方法、技術的完善進一步強化了這一特點。改革開放以來，計劃指標逐漸失去指令性質，而變成指導性，但仍然是指導經濟社會工作的重要抓手。一般程序是，中央提出重大經濟社會發展目標，各級地方政府積極響應，層層分解和落實中央目標。

行政發包制借助現代技術和管理方法而更加有效地進行任務發包與責任考核。這方面最突出的例子就是1980年代中期以來盛行的各種形式的政府“責任狀”和目標責任制，“責任狀”涵蓋經濟發展、計劃生育、環境治理、扶貧救濟、疾病預防等政府職責的各個方面，每個方面的責任最終表現為量化的任務指標，成為上級政府考核下級工作表現的重要依據。尤其在經濟發展和招商引資上，省以下地方政府之間均采取簽訂政府責任狀的形式，下級政府或部門領導對量化指標承擔行政責任。有些指標如計劃生育、安全生產對于行政責任人的評獎和晉升具有“一票否決”的效力。

為推動政府工作，領導責任包干制較為普遍。比如在環境污染治理方面，2008年無錫為治理太湖污染首次推出“河長制”，治理污染的責任落實到人。河長制在云南昆明治理滇池、武漢治理東湖的污染上得以應用，逐漸在全國推廣。最近中央政府倡導的精準扶貧工作也是采取扶貧責任落實到人的方式，從省、市到縣、鄉鎮層層推進。

行政發包制的“財政分成”特征在改革開放之后尤其突出。上世紀八十年代初期開始至1993年中國財政體制進入了純粹意義的財政包干體制：“交夠中央的，剩下就是省里的” 。1993年之后開始實行分稅制，但中央和地方仍然是在維持過去的事權分配的基礎上實現對不同稅種收入的分享，行政事務的層層發包格局并未改變。

更關鍵的事實是，省以下還是各式各樣的“財政包干制”。預算外資金長期以來在地方政府的財政收入中占據重要比例，尤其是土地出讓收入，長期扮演著補償地方政府預算內收入不足的角色。在一些發達地區，作為土地出讓收入甚至比預算內財政收入還高。地方政府自籌資金的壓力巨大。更關鍵的是，對于上級指定的任務目標，地方政府通常需要全力調動自身的財政資源去完成，經常的情況是“中央請客，地方買單”，或者“上級點菜，下級買單”，地方政府除了正常工作議程之外還面對一個高度不確定的多任務環境。而為了完成上級下達的新增任務，地方政府籌集額外經費又是“八仙過海，各顯神通”。發包人與承包人之間行政權力的不對稱性要求承包方必須具備財政和預算的靈活性和彈性，這是長期以來中國政府間財政呈現二元性（預算內與預算外并存）的根本原因。近十年來投融資平臺的興起和發展以及地方債的積累是財政二元性的延伸，是地方政府以各種金融手段應對事權與財權不對等的結果。

地方政府的工作績效要接受上級政府的驗收考核，這種績效考核更多是結果導向的，以結果論英雄。行政事務層層發包之后，上級對下級的監察能力其實相對有限，只能依靠例行檢查、專項整治和結果考核進行內部控制。尤其在政府間目標責任制、承包責任制盛行的情況下，各種評比排名、末位淘汰大行其道。這些做法的核心特征是程序和規則作用相對弱化，結果決定一切。

以任務下達和指標分解為特征的行政事務層層發包，高度依賴于各級地方政府和相關部門單位自籌資金的財政分成和預算包干，以結果導向為特征的考核和監管，這三個方面恰好構成了改革開放大部分時期我國政府間關系和行政治理的基本特征。在這種體制下地方政府享有大量的自由裁量權或非正式的控制權。而與此同時，中國不斷加速的市場化改革和融入全球競爭，地方政府成為區域經濟發展、對外開放和體制改革的中堅力量。

2.以經濟增長為中心的政治錦標賽：“官場+市場”模式

隨著黨的工作重心轉向經濟建設，尤其是鄧小平反復強調“發展是硬道理”，各級黨委對地方官員的績效考核逐漸聚焦于在區域經濟發展的相關指標，如GDP增長、財稅收入與招商引資規模。這就是社會各界經常談論的所謂“GDP掛帥”、“以GDP論英雄”現象。干部考核制度對于經濟發展績效的倚重直接引發了地方官員圍繞著區域經濟發展的晉升競爭，即基于經濟增長的“政治錦標賽”。 考慮到中國是一個多層級政府結構，實際上政治錦標賽是在地方政府的各個層級（省市縣鄉）同時推進，而且不同政府層級之間還相互影響，相互推動，因此中國政府體系可以看做是一個以經濟發展為中心的多層級的政治錦標賽體制。

縱向的行政發包體制和橫向的官員錦標賽競爭相互補充、相互作用。在改革開放時代，縱向行政發包和橫向晉升競爭之間的互補關系被最大限度地激發和放大，成為中國經濟高速增長和制度轉型平穩推進的關鍵性制度基礎。改革開放以來的地方分權改革使得各級地方政府掌握了關鍵性的行政和經濟資源（如土地批租、財政補貼、融資、行政審批、基礎設施），成為區域經濟社會的中心和樞紐，同時又是轄區內游戲規則（如政策制定和執行）的制定者。行政發包制也使得地方官員手中的權力具有極大的自由裁量空間，從企業和老百姓的角度看，既可以成事，也可以不作為甚至敗事。而地方官員之間政治錦標賽驅使地方官員將手中掌握的關鍵性資源和自由裁量空間轉化為地區經濟發展的條件和動力（如動員轄區一切可以利用的資源和規則為轄區企業創造良好的基礎設施和營商環境），將地方官員從潛在的 “掠奪之手”轉變為“幫助之手”，從而解決了中國區域經濟發展的最大挑戰。

以經濟發展為基礎的橫向晉升錦標賽，不僅與強化的行政發包制相互作用，它還衍生出一種獨具風格的政府和市場互動的模式，我稱之為 “官場+市場”模式?！肮賵觥敝傅氖恰肮賵龈偁帯?，即地方官員在政治晉升上相互競爭，“市場”指的是企業在經濟市場上競爭。一方面，官場競爭的規則、方式以及激烈程度直接決定地方官員的晉升激勵，進而影響地方官員推動轄區經濟發展的努力，包括制定產業政策、投入基礎設施、提高行政服務效率、提供土地和貸款支持，最后影響到轄區企業參與市場競爭的績效；另一方面，轄區內所有企業通過市場競爭實現的績效加總起來所形成的地區經濟績效（如GDP和財稅增長）又會影響到官員在官場競爭的命運。官場競爭可能進一步加劇不同轄區企業間的市場競爭程度，比如政府的土地和資金支持使企業在市場上采取更加激進的競爭策略，而市場競爭反過來不僅影響官場競爭的結果，其經濟生態還決定官員參與官場競爭的方式和策略，比如是扶持國企還是培育民企發展。這兩種不同性質的競爭過程相互結合，相互作用，極大地推動了中國經濟的高速發展。當然，各地區官場競爭和市場競爭的差異性也決定了不同地區政企合作和經濟發展的多樣化路徑。

在這個模式中，地方政府必須面對市場競爭（包括參與全球競爭），其采取任何經濟戰略與政策必須接受市場邏輯的最終檢驗。在這個過程中，一個地方政府只能是全國和全球市場規則的接受者而無法操縱市場。官場競爭、市場競爭加上物質資本和人力資本跨地區的流動性使得地方官員必須善待企業和人才，在根本上限制了政府權力的任性、專斷及過度干預行為。轄區企業和產業參與市場競爭的結果以反饋的形式又引導轄區內的官員與企業家攜手合作，優勢互補，尋找有競爭力的特色產業。“官場+市場”塑造了地區經濟發展戰略、產業政策與增長路徑的多樣性及地區間的學習效應。

在經濟轉型與發展的過程中，我們既需要市場企業家不斷創新發展，也需要敢于引領制度、政策和發展戰略創新的政治企業家精神。從僵化的計劃經濟體制向市場化方向改革，不僅需要具備突破傳統體制的勇氣和探索改革的智慧，經常還需要面對既得利益的阻力和承擔政治風險。而推動區域經濟發展對于地方官員來說更是一項復雜而具有挑戰性的戰略任務。一個地區的經濟發展不僅需要地方政府的“親商”態度與政策，更重要的是，如何利用其資源稟賦和制度條件發展優勢產業，吸引人才和投資，克服市場失靈，進行制度和機制創新，提供良好的基礎設施與政策環境，最終在地區經濟競爭中勝出，這需要地方官員的戰略和創新思維?？傊@些方面都呼喚地方官員的政治企業家精神，在艱難性、挑戰性和創造性方面絲毫不遜色于市場企業家精神?！肮賵?市場”模式恰好催生了政治和市場兩種企業家精神的同時涌現和密切結合。

官員激勵和政府治理是各國的難題，在發展中國家，腐敗和低效的政府尤其成為經濟發展的主要殺手。中國地方官員的晉升錦標賽通過在政府部門引入競爭機制，同時又結合地區間和企業間的市場競爭，創造性地給出了中國特色的解決方案。 “官場+市場”的雙層競爭機制為中國經濟高速增長提供了原動力。

然而，“官場+市場”并非完美的增長機制，它有其擅長之處，也有短板和不足。官場競爭與市場競爭雖然都是一種競爭機制，但畢竟是性質不同的競爭方式。官場競爭因為晉升職位有限，只提拔少數的勝者，這使得官員之間的競爭更接近零和博弈（市場上企業競爭更接近正和博弈），導致其競爭動機強烈而合作動機不足。這種沖突最早期的形態是地方市場保護主義和地區封鎖，到后來演變成跨行政區劃企業并購和重組的困難，到區域合作（如經濟一體化、污染治理的跨地區協作）進展緩慢，到市場監管和司法的地方保護主義，都與政治錦標賽的零和博弈的性質有關。

另外，地方官員在一方任職有任期和年齡的限制（企業競爭則不受這兩者的限制），官員的短期化行為難以避免，加之官員主要關注被上級考核的“硬指標”（如GDP、財稅和招商引資的增長），而忽略那些關系民生但在考核體系不受重視的“軟指標”（如教育、醫療、環境治理等公共服務）。在我國，環保、教育、醫療、質檢等都是轄區屬地化服務，沒有跨地區競爭，因此從我們的視角看，這些領域恰好是 “官場競爭”和“市場競爭”的雙重競爭機制失靈的領域，因而社會積怨甚多。過去40年中國經濟增長模式所面臨的大多數問題，比如經濟增長的粗放性、環境污染、教育醫療與社會保障投入不足、地方債務等等問題，也可以在“官場+市場”的視角下加以解釋。

政府治理的變革、轉型與未來展望

上世紀九十年代中期以來，隨著市場經濟的迅速發展，傳統的屬地化的行政發包體制正面臨著嚴峻的挑戰。當中國沿著市場化的方向改革傳統計劃經濟，沿著經濟開放的方向擁抱自由貿易和全球化，中國傳統的政府治理就處于前所未有的深刻轉型之中。

傳統的單位制逐漸瓦解和消失，屬地化聯系逐漸解除和削弱，人員和資本的跨地區流動性日益增強。建立一個全國性、一體化的市場經濟需要打破各類形式的地方保護主義與地區歧視，建立一整套超越屬地局限的基礎設施和制度環境，比如貫通全國的發達的交通通訊基礎設施，覆蓋全國且跨地區可攜帶的醫療和社會保障服務、最低收入保證及失業救濟金制度，涵蓋環境保護、質檢、衛生、安全生產等諸多領域的全國統一的市場監管標準和行政執法體系，能夠抑制“地方保護主義”的司法制度體系等等。而建立這些龐大的基礎設施與保障監管體系，一是需要提高國家財政汲取能力，二是需要大規模改革傳統的以屬地關聯為基礎的傳統政府治理體制。

1990年代中期之后，縱向行政發包制和橫向競爭錦標賽的傳統模式都面臨著系統性的轉型。其中的首要轉型就是垂直化管理的浪潮。從銀行開始，到海關、國稅、工商、土地、紀檢、司法，各部門都在由原來以“塊塊為主”的屬地管理，慢慢轉向中央或省內垂直管理。這些年流行起來的各式各樣的項目制，也是垂直化管理的體現：上級部門以項目形式提供專項轉移支付，這些都在加強中央部委或上級部門的力量，削弱地方政府的自由裁量權。

1990年代以來，國家財政預算體制經歷了非常大的變革，比如實行國庫集中支付，收支兩條線，也就是說，政府部門從原來的收支掛鉤，改成收支脫鉤，目的是減少其中的腐敗或者其他的問題；此外，財政預算體制改革還包括實行全口徑預算、取消預算外收入和小金庫等等，這些都是對原來財政包干制的改革。現在新一輪的財稅體制改革又提出要重新劃分中央和地方的事權和支出責任，適當增加中央政府的事權，省直管縣和鄉財縣管的改革，這些也都是財政和預算體制改革當中非常重要的環節。

另外，政府轉型中還體現在錦標賽競爭方面，中央強調淡化GDP的考核，過去以經濟增長為中心的政治錦標賽經歷一系列的調整。我們不再簡單以GDP論英雄，而需要加大對環境治理、改善民生和技術創新、產業升級的考核力度。與此同時，對政府權力運用的各種制度約束在增強，強調依法行政、依法治國，讓權力在陽關下運行，強調程序和過程的重要性。即使結果證明是好的，只要政府決策和行為觸犯了法律或法規，也要對政府當事人進行問責。

中國下一步政府治理的現代化主要面臨三個挑戰：

第一，如何重新界定政府與市場、社會的邊界，在發揮市場決定作用的同時也發揮“有為政府”的作用。目前中國政府仍然是一個強政府，大包大攬，經常扮演“一只閑不住的手”；市場與社會的任何一方面的發展高度依賴于政府，也受到政府的嚴厲管制。如何進一步簡政放權，大力推進行政審批制度的改革，降低非國有企業進入市場的門檻，讓市場發揮資源配置的決定性作用，這是改革的“深水區”，來自行政部門的阻力很大，但又是必須跨越的一道門檻。與此同時，中國在相當長的一段時間內，經濟發展仍然是中國面臨的中心問題和第一要務，地方競爭，尤其是地方政府的競爭在未來還將是一個重要的激勵機制，如何在新時代的背景下完善政治錦標賽體制、發揮其獨特作用是一個值得探索的問題。

第二，如何創新界定中央與地方的權力和責任邊界，維持中央集權與地方分權的平衡。迄今為止，中國改革最重要的成功經驗就是地方分權與地方競爭推動了地區創新與發展，進而推動了經濟改革與高速增長，這個成功模式在現在仍然有借鑒意義。應對傳統屬地發包出現的地方治理問題一律采取垂直化改革的思路并非萬全之策。這些權力的上收一方面削弱了地方政府的職權，限制了地方政府因地制宜和創新發展的空間，另一方面也有可能增加政府部門的官僚主義和低效率，由此垂直化改革是有很大代價的。歷史上央地關系反復出現的“放權-收權循環”說明僅僅依靠央地政府權力的收放不能解決問題。事實上，導致這一問題的根源是自上而下的決策與監督機制，使得中央政府面臨嚴重的信息不對稱。如果引入有效的自下而上的監督和評價機制，加上法治的力量，這些市場與社會的監管權力不上收也可以避免地方政府的道德風險。

第三，面對各式各樣的政府治理的挑戰，我們如何去實現官員激勵和約束的平衡。我們說，傳統上中國政府治理是一個鼓勵“放手做事”的體制，在錦標賽競爭和市場競爭的雙重壓力之下，地方官員大膽冒險與創新。只要結果被證明是成功的，即使創新實踐有可能違背了當時的規定和法律，地方官員的創新也可能得到首肯和獎勵。隨著政府治理規范化和制度化，地方政府的決策和行動空間顯然在不斷縮小。我們更強調“束手做事”，要依法依規，在有限的空間、甚至是不斷被壓縮的空間里，地方官員要完成領域廣泛的發包任務。而隨著淡化GDP考核，做錯事可能被事后追責，錦標賽競爭的激勵可能又在減弱。

簡言之，傳統政府治理更傾向于強激勵、弱約束、結果導向，而現代化治理更強調弱激勵、強約束、結果與程序并重。如果政府是一個有限政府、小政府，弱激勵、強約束帶來的問題還不嚴重，因為此時最主要的是依法合規，不造成權力濫用。但是，中國在相當長的時間里強政府仍將存在，更重要的是，在地區經濟發展過程中，地方政府尚有許多有為空間，弱激勵和強約束防止了權力濫用，但也有可能帶來政府不作為、庸政懶政的問題。

給定上述政府治理的挑戰，我認為下一步的改革應該圍繞以下幾個方面展開：

第一，進一步改革地方官員競爭的錦標賽制度，完善指標考核體系，讓創新、綠色、環保進入官員晉升的指標體系，在經濟發展之外發揮重要的指揮棒的作用，繼續讓錦標賽競爭、地方競爭成為制約、激勵地方主要官員的重要機制。根據各地的經濟發展和自然條件，不同地區可以嘗試有區別的績效考核體系。與此同時，加強對地方官員決策和行為的長期影響的考核，如地方政府債務狀況和生態環境長期影響的考核，注重地方經濟發展的連續性和可持續性。

第二，在 “自上而下的考核”之外引入“自下而上”的考核，在公共服務方面引入跨政府部門和地區間的競爭機制。比如利用體制內已有的監督和評價機制，如人大和政協對官員績效的評價，這個評價應該對官員的晉升和任免發揮一定作用。另外也可利用現代移動互聯技術，讓百姓和企業及時評價政府部門的服務態度和效率。如同滴滴出行的司機必須接受乘客的點評，司機的口碑和顧客評價決定其搶單的能力。政府公務員以及相關職能部門也必須接受“客戶”“受眾”的點評，最終的評價結果應該公示，在跨部門間進行排名評比。評價結果的公示和排名可以變成“倒逼”公務員和相關政府部門改善服務態度、提高服務效率的強大力量。百姓的評價應該側重在與民生息息相關的公共議題上，如教育、醫療、民政服務等，而企業的評價可以側重在營商環境、行政服務效率及公務員廉潔自律等方面，可以考慮建立跨地區的營商環境排行榜。

第三，尋求中央集權與地方分權的平衡。引入多重的制衡和監督地方政府的方式之后，中央政府下放權力面臨的信息和監督約束被大大放松，中央放權的兩難困境在很大程度上可以避免。更多的權力可以下放給地方政府（如征稅權和借債權），同時對地方政府干預全國性公共產品的供給的行為加以制約和限制（比如維護全國統一市場，消除地方保護主義和勞動力的地域歧視），中國傳統的治理模式才有可能發生根本的改變。中央和地方的事權要進行重新調整，中央政府要加大支出責任，加大轉移支付的力度，逐漸完善地方政府的事權與財力的匹配。

中國政府治理具有人類歷史上最悠久的歷史和傳統，要告別中國傳統的政府治理，走向符合現代化特征的政府治理，將是一個非常漫長和艱巨的過程。過去傳統制度的惰性、慣性經常會導致傳統制度回歸的現象發生，因此政府治理的現代化必須采取漸進方式，依靠持續的努力才可能完成。