緬甸軍人自2021年2月1日重新接管政權以來，已經組成看守政府執政近兩年。緬甸看守政府外交磕磕絆絆，主要體現之一就是無法派遣正式代表參與東盟峰會和外長會，不過盟友們還是默許緬軍參與防長會。然而11月23日，緬國防部長首次被禁止參加在柬埔寨暹粒市舉行的東盟防長會。原因在于，緬軍兩年來對落實東盟要求緬國內停戰、和解的“五點共識”推進緩慢。緬國內“五天大亂、三天小亂”，極大影響到東盟建立安全共同體和“東盟中心”的國際形象。

此前，在11月11日舉行的第40屆和第41屆東盟峰會上，東盟各國最后雖然沒有放棄“五點共識”，但提出了落實“五點共識”的“明確時間表”。即便如此，緬方仍以自身沒有參與東盟峰會為由，拒絕峰會發表的《東盟領導人關于落實五點共識的審議和決定》，并稱東盟涉嫌“干涉內政”。目前看來，東盟峰會就緬甸局勢的商討仍收效甚微。

面對緬甸的“空椅子”，東盟其他國家領導人就緬甸問題各抒己見、莫衷一是，他們主要分為兩派。一派主張對緬強硬，以下一任東盟主席國印尼為代表。印尼總統佐科在接受采訪時，慍意溢于言表：“我們不能接受緬甸局勢對東盟形象造成損害，緬甸局勢絕不能挾持東盟。”印尼提議擴大對緬甸政治代表參加東盟活動的禁令范圍，新加坡、馬來西亞、文萊和菲律賓附議。另一派反對對緬強硬。泰國在柬埔寨和老撾的支持下，對印尼的提議表示反對，并辯稱延長針對緬甸代表的禁令實際上相當于暫停會議。不過，東盟主席團也否認了讓緬甸完全退出東盟的想法，重申“緬甸仍是東盟不可分割的一部分”。東盟峰會后，各國也沒有采取更嚴厲的措施對緬軍政權進行施壓，只是通過“口伐筆誅”的形式應對國際社會的輿論壓力，避免東盟公信力和聲譽受損。

本文認為：東盟峰會、東盟外長會議這把椅子，至少在緬甸明年八月舉行大選之前，都將繼續空下去。我們看到的或許是東盟峰會上“空著的椅子”，但也許它更強調的是“空著的座位”。也就是說，只要這把椅子還在，它就仍然具有代表性，只是這個國家忙于處理國內事務，需要為它提供一定的韌性空間。只要椅子不撤，緬甸問題就能得到東盟大家庭的庇護，而這種庇護，本質上是一只“房間里的大象”，即當面對無法忽視的事實時，房間里的所有人都不約而同地保持了沉默，亦稱“合謀式沉默”，正如“皇帝的新裝”。本文將從東盟應對緬甸危機的歷史經驗、2023年大選能否預期舉行、印尼接棒后將如何落實“五點共識”等角度出發，對未來緬甸和東盟關系進行簡要暢想。

一、歷史上東盟應對緬甸危機的經驗

自1997年緬甸加入東盟以來，東盟就對緬甸采取“建設性接觸”政策，主要采取鼓勵、勸說以及有限施壓的方式，推動緬甸問題的解決。2003年5月30日，當民盟領導人昂山素季訪問緬甸實皆省的德巴因鎮區時，軍方支持者與民盟支持者爆發了小規模的沖突，造成多人傷亡。隨后，軍政府對昂山素季進行“保護性拘留”，關閉民盟總部及其分部。

針對此次緬甸國內危機，東盟在其官方聲明中“敦促緬甸恢復與所有利益攸關方的對話，同時接受緬政府為緩解事件中的緊張局勢而采取的行動是暫時的說法，希望盡快解除對昂山素季和民盟成員的限制”。然而，美歐等西方國家卻加緊了對緬軍政府的制裁，如美國政府通過了《2003年緬甸自由與民主法案》，將領域拓展到緬甸金融服務業和金融系統。

于2003年10月舉行的第九屆東盟峰會通過了《第二巴厘宣言》，會議決定為加強東盟一體化進程，建立東盟三大共同體。東盟共同體的提出也意味著東盟不可能將緬甸驅逐出該組織，否則共同體建設將無從談起。雖然西方國家普遍對“德巴因事件”表示譴責并對緬甸予以制裁，但是東盟仍表現出對緬軍政府能夠妥善處理國內形勢的信心，給予緬甸解決內部事務足夠的自由空間。

2007年8月，緬軍政府突然提高燃油價格引發“袈裟革命”，佛教僧侶團體加入到游行示威中，隨后緬軍政府采用暴力手段鎮壓示威隊伍。對此，美國參議院呼吁將緬甸從東盟驅逐出去，或至少暫停緬甸的成員資格，西方國家和組織也加緊了對緬制裁。東盟在其官方聲明中指出“緬甸國內形勢影響了東盟的聲譽及可信度”。時任東盟主席國新加坡外長楊榮文表示，“東盟已經停止試圖在國際社會上保護緬甸，因為它已不再可信。東盟別無選擇，只能嚴厲譴責軍政府。”菲律賓總統阿羅約要求釋放昂山素季，并敦促緬甸政府必須“毫不拖延地向民主化邁進”。泰國外長稱，殺害僧侶的行為是“可恥的”、“令人憎惡的”。可以看到，東盟只是對緬軍政府進行了嚴厲譴責，通過有限施壓的方式敦促緬甸盡快向民主過渡，而不是對緬甸采取實質性措施。

回顧歷史，東盟內部雖然對解決緬甸問題有較大差異，但基本上默許了緬軍政府自上而下改革的努力，通過被西方指責為“放任”的方式，換取緬甸主動轉型，改善緬甸形象，增強東盟地區韌性。同時可以看到，在國際去中心化或多極化的影響下，地區主義興起促使抱團取暖和“東盟中心”主義的形成，這讓東盟自主應對緬甸危機成為了可能。當然，東盟這種“護犢子”的做法，還是暴露了自身能力與意愿的不匹配。放眼緬軍政府正在準備的大選，東盟又該采取何種方式應對呢？

二、緬甸2023年8月的大選能否順利開展？

為順利舉行2023年大選，緬軍政府正在緊鑼密鼓地籌備中。從去年開始，緬甸聯邦選舉委員會就表示，將在下一次大選中采用比例代表制取代之前的多數代表制；符合選舉新制度及政黨注冊相關條例的修訂工作已于今年9月完成。緬甸國管委近期還宣布2023年大選將覆蓋過去無法舉行選舉投票的少數民族地區，同時正在努力核實各省邦的選民名單及投票站分配工作。目前已完成7個省邦的投票站名單核查工作，其余7個省邦的核查工作仍在進行中。

2022年10月5日，鞏發黨主席吳丹泰以身體欠佳為由辭去主席職務，緬軍總司令敏昂萊親信、退役軍官吳欽宜接任。顯然，他的接任不僅僅是鞏發黨領導層的簡單改變，敏昂萊需要一個政黨的全力支持以實現他明年大選后的“總統夢”。吳欽宜本人似乎沒有什么政治野心，作為一個獨裁者傀儡，他愿意聽從命令。畢業于緬甸國防學院第17期的吳欽宜是敏昂萊的前輩，曾在前緬軍總司令丹瑞大將手下擔任警察總長兼內政部副部長，在登盛政府時期擔任移民部長，在2015年大選鞏發黨落敗后，吳欽宜成為了鞏發黨副主席。在2021年緬甸政局發生變化后不久，吳欽宜重新被任命為緬軍政權移民部長，直到2022年8月才被要求下臺并重返鞏發黨。結合吳欽宜的個性和政治生涯，以及敏昂萊為自己塑造的政治道路，吳欽宜無疑是最佳人選。

此外，11月17日，緬軍政府對5774名在押人員實施特赦，其中包括昂山素季的經濟顧問肖恩·特內爾、前英國駐緬大使鮑曼以及日本紀錄片導演久保田徹；11月18日，又釋放了41名在押的民地武成員。在國際社會和東盟不斷敦促緬軍政權釋放政治犯的情況下，緬軍政權通過大赦的方式，一定程度上彌補了其在“五點共識”上無法兌現的承諾。這說明，緬軍方致力于改善國際形象，為明年大選做鋪墊。

同時，緬軍籌備的大選也面臨著國內外雙重壓力。國際方面，美國國務卿布林肯曾呼吁國際社會不要承認緬軍政權于明年舉行的大選，敦促東盟各國繼續向緬軍施壓。11月14日，馬來西亞也宣布將不支持緬甸2023年大選，成為東盟成員國中第一個提出反對聲音的國家。國內方面，11月8日，民盟表示不會接受和承認緬軍政權主導的大選；緬甸實力較強的民地武組織克倫民族聯盟也表示拒絕明年的大選；此外還有許多反政府武裝組織發出反對聲音。

不管此次大選公正自由與否，只要能順利舉行，就能賦予敏昂萊當選緬甸總統的合法性，這也是敏昂萊一直在等待合適時機舉行大選的原因。正當緬軍政權在忙碌準備大選的同時，印尼也開始接手其擔任2023年東盟輪值主席國的工作。

三、印尼接棒 “五點共識”將何去何從

印尼一直被認為是地區強國、而且對緬姿態強硬，其接棒后是否會更加“真刀真槍”？其實未必，因為歷史上印尼曾通過舉辦雅加達非正式會議的方式調解柬越沖突，又通過舉行三方會談和向泰柬兩國派遣觀察員的方式調停泰柬爭端。筆者的判斷是，印尼接棒后對緬態度未必更加強硬，其借助區域性多方會談的方式解決緬甸問題或許會更加有效。

2003年印尼擔任東盟主席國時，東盟對緬甸“德巴因事件”的集體態度都較為溫和，在外交聲明中通常使用“鼓勵”、“呼吁”、“歡迎”等字眼來表示對緬甸的包容。2007年8月，緬甸發生“袈裟革命”后，印尼外長對此事表達了關切，并將這次騷亂歸咎于緬甸“有缺陷的民主化進程”。考慮到印尼自身從威權政治向民主政治的成功過渡，印尼強調緬甸也可以經歷類似的政治過渡，并將分享印尼民主轉型的經驗視為一種“軟實力”的影響；印尼的政策制定者，如總統、內閣部長，都沒有就此事公開批評緬軍政府。值得注意的是，緬甸自1988年轉型以來就長期仿效印尼的軍人“雙重職能”理念及設置代理人制度。軍人“雙重職能”是指軍人除了具備防御保衛職能外，還具有社會政治職能，后者為軍人干政提供了合法性；緬甸軍人還模仿印尼軍人建立代表其利益的鞏發黨來參加緬甸2010年大選。

自上世紀70年代以來，印尼作為國家和平締造者和沖突調解者的當代形象得到了逐步完善。上世紀80年代末期，為調解柬越沖突，印尼在雅加達舉行了非正式會議，又名“雞尾酒會”。柬埔寨的四方政治力量首次聚在一起討論權力分享和國際社會對越南撤軍的監督問題；在柬埔寨沖突各方舉行會議后，越南、老撾和當時的東盟成員國才參加了區域多方會談。2011年，泰柬兩國因柏威夏寺附近地區的主權歸屬問題再次爆發沖突，時任東盟主席國的印尼不僅舉行三方會談以和平解決泰柬問題，而且還確保向泰柬兩國派遣觀察員并參與調停兩國爭端。這進一步說明，印尼有著更為豐富的解決地區沖突的經驗，但未必是很強硬的經驗。

縱觀歷史，印尼是該地區為數不多的在處理軍事政變方面具有獨特經驗的國家之一。對于印尼來說，緬甸軍人政權和2023年大選都是十分敏感的問題，因為印尼擔心緬軍政府如果不顧國內外的反對聲音操縱2023年大選，將會引起更激烈的武裝沖突和國際反響。印尼應該在堅持“東盟中心”原則的前提下，借鑒以往調解地區沖突的經驗，與聯合國和相關地區性大國一同努力，通過舉辦區域性多方會談解決緬甸問題，采取相關實質性措施，避免“五點共識”成為一紙空談。

在東盟峰會上，東盟各成員國繼續擺上緬甸的“空椅子”，但是一直沒有撤去。因為一旦撤去，資深外交家馬凱碩曾經津津樂道的“東盟奇跡”就將遇到前所未有的質疑和挑戰。無論被理解為“皇帝的新衣”還是“房間里的大象”，這張椅子都有著其深刻的蘊意——我們不允許深邃者兀自獨行，但也絕不為了委曲求全而淪為淺薄者。到緬甸正式舉行大選之前，東盟系列會議上的這把椅子都會一直空著，等待緬甸歸來。這把椅子放在這里，既給緬甸予信號——“此去星辰大海，歸來仍是家人”；也給緬甸壓力，畢竟你的國家銘牌在這椅子旁邊晾著，晾多了、晾涼了，多的是非議、涼的是人心。當然，也給西方多重信號：“你們別罵罵咧咧了，孩子犯錯了罰著呢，會改的”，另者“這是我們的地盤，我們說了算”。西方再施壓，撤不撤走這把椅子，也是由“東盟中心”來定義。言而總之，空著的這把椅子代表東盟成全了緬甸自主空間、舒適度，成就了東盟的組織韌性，椅子空著是好事：如果椅子沒有了，緬甸可能就真正沒有機會了。

（作者：梁詩寧，云南大學國際關系研究院碩士；張添，北京大學區域與國別研究院博士后、講師。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）

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