【編者按】

憲法是國家的根本法，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。今年是現行憲法頒布實施40周年，也是依憲治國依憲執政進入新時代的10周年。

新中國成立后，第一屆、第四屆和第五屆全國人民代表大會先后制定、全面修改并頒布了1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和現行憲法即1982年憲法。現行憲法迄今歷經5次部分修改。

前輩憲法學者許崇德教授曾將“八二憲法”的意義概括為“憲法重建”，法學界亦稱其為中國“法治重建的起點”。有學者觀察指出，過去40年，尤其是新時代這10年，“憲法重建”開始從制度重建走向觀念共識的重建，保障人民的權利和尊嚴、規范公權力的行使，是憲法的使命，“民尊國范”是憲法的初心。

澎湃新聞觀察到，在有關憲法的論述中，黨的二十大報告如此強調：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先堅持依憲執政，堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。

時值第9個憲法日，也是習近平總書記提出“全面貫徹實施憲法”重要論述10周年。澎湃新聞為此推出“八二憲法”40周年專題，特邀多位憲法研究學者評述中國憲法重建之路，解讀新時代依憲治國、備案審查制度等議題，以期為推動全面貫徹實施憲法貢獻智識。本文特邀嘉賓系天津大學法學院教授王建學。

2020年12月09日，貴州省遵義市仁懷市憲法主題廣場。 人民視覺 資料圖

“備案審查制度是憲法監督的基礎和著力點?！蓖踅▽W教授在專稿《備案審查制度四十年》中觀察指出，現行憲法頒布施行至今已經整整40年，在實踐中逐漸孕育出具有中國特色的備案審查制度，“備案制度由最初的法規備案，通過不斷發展和變遷，成為落實憲法監督、維護憲法權威的制度體系?！?/p>

黨的二十大報告提出，完善和加強備案審查制度。王建學表示，這一論述為新時代加強憲法實施和監督、健全保證憲法全面實施的制度體系指明了方向，有助于不斷推動我國人權事業全面發展、在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。

在他看來，備案審查制度在實踐中經歷了不斷積累經驗和發展完善的過程。尤其是2003年孫志剛“非法收容致死”案引發全社會關注，備案審查逐漸走上歷史舞臺，繼而由“鴨子浮水”到“揚帆起航”。

黨的十八大以來，全國人大常委會共接收備案14261件，收到審查建議14000余件?！皞浒笇彶橹贫纫呀洕u為社會公眾所熟知和認可。”王建學表示，備案審查制度促進了法治、人權和民主的實現，“在民主參與中續造法治，在法治完善中保障人權，在人權發展中深化民主?！?/p>

他認為，40年來，備案制度由最初的法規備案，通過不斷發展和變遷，成為落實憲法監督、維護憲法權威的制度體系，未來亦有必要不斷發展和完善。

以下為專稿全文：

自從1982年12月4日獲得五屆全國人大五次會議通過，我國現行憲法頒布施行至今已經整整40年了。過去40年中，如何保證憲法實施始終是黨和人民的重要關切。

圍繞這一問題，現行憲法在實踐中逐漸孕育出具有中國特色的備案審查制度。黨的二十大報告提出“完善和加強備案審查制度”，這一論述為新時代加強憲法實施和監督、健全保證憲法全面實施的制度體系指明了方向，有助于不斷推動我國人權事業全面發展、在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。

加強憲法監督是歷史經驗的總結

習近平總書記指出，我國現行憲法是一部符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法。這一評價代表了整個學術界和全社會的普遍共識。

現行憲法之所以能夠達到“好憲法”的標準，一個重要的原因在于，其在起草過程中全面總結和充分吸收了新中國成立以來的歷史經驗和教訓。正所謂，“以史為鏡，可以知興替?！敝挥芯邆錃v史反思能力的憲法才能保證長治久安。如憲法序言所寫，我們之所以能夠取得革命的勝利和建設的成就，是因為始終堅持真理、不斷修正錯誤，從而戰勝許多艱難險阻。

以全面總結歷史經驗為基礎，現行憲法在起草時內含著兩個主旋律。一是實體內容以1954年憲法為基礎，在加強公民權利保障的同時全面恢復人大制度，二是在程序方面加強憲法實施監督，從而保證其實體內容得到貫徹和落實。憲法序言末尾和正文第五條不厭其煩地反復規定，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

在憲法實施監督制度上，現行憲法也延續了1954年憲法的傳統，由最高國家權力機關承擔憲法監督職責。在此基礎上，現行憲法還進行了發展和創新，進一步賦予全國人大常委會解釋憲法、監督憲法實施的職權。全國人大常委會是常設機關，可以更常規和切實地履行憲法監督職責，這為憲法監督機制的完善提供了重要契機。但是，“監督什么”“如何監督”等問題實際上仍然比較模糊，自1954年以來就沒有明確的答案。憲法監督制度的運作仍然需要可操作的具體方案。

備案審查是加強憲法監督的抓手

十一屆三中全會總結歷史經驗，充分肯定“為了保障人民民主，必須加強法制”。但當時國家法制基本處于空白狀態，因此，黨中央確定了“有比沒有好”“快搞比慢搞好”的立法工作思路。為調動各方面積極性、盡快建立法制體系，現行憲法對立法權進行了分散化配置。全國人大常委會與全國人大分享國家立法權。此外，行政法規、地方性法規等也首先寫入憲法。在立法多元的背景下，備案審查就成為保證憲法實施、維護法制統一的重要的制度性抓手?，F行憲法也明確規定了地方性法規、自治條例、單行條例的備案。

備案審查制度在實踐中經歷了不斷積累經驗和發展完善的過程。事實上，在現行憲法通過以前，我國就積累了一定的備案審查經驗。比如，1981年全國人大常委會授權廣東省和福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的單行經濟法規，在授權中要求相關法規必須報全國人大常委會和國務院備案。現行憲法頒布以來，備案審查的對象在實踐中一直在擴大，逐漸涵蓋了各類法規和司法解釋以及特別行政區立法機關制定的法律等。備案審查對象的擴大也先后得到2000年立法法及其2015年修改的確認。

傳統上，備案審查主要是強制性的主動審查。相關立法主體必須將其制定的法規提交全國人大常委會備案，后者則基于職權主動進行抽象審查。這種審查的優點是覆蓋面全，但不足是數量和范圍大，發現問題的成本高。因此，為更好發揮審查功能，2000年立法法建立了要求審查和建議審查機制，特定國家機構可以向全國人大常委會提出審查要求，其他國家機關、社會團體、企業事業組織和公民則可以提出審查建議。這種新的被動審查有利于篩選出問題，對傳統的主動審查具有重要的補充作用。

備案審查由鴨子浮水到揚帆起航

自1999年“法治”入憲特別是2004年“人權”入憲以來，切實維護法治和保障人權日益成為社會熱點。而隨著中國特色社會主義法律體系的建立和完善，早期制定的個別法律法規逐漸暴露出問題。特別是勞動教養、收容遣送、收容教育等制度，涉及到公民基本人身自由的限制，其實際運作過程存在執法權濫用，而制度本身的規范基礎又存在欠缺。2003年孫志剛“非法收容致死”案引發全社會關注。在這種條件下，備案審查逐漸走上歷史舞臺。學者開始陸續就《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》等向全國人大常委會提出審查建議。

全國人大常委會回應社會關切，不斷加強備案審查工作。2004年法工委下設了法規備案審查室，同時陸續制定和完善關于備案審查的工作辦法，使備案審查工作有章可循。由此，法工委通過備案審查糾正了不少存在問題的法規，但由于審查工作包括其流程和結果往往不對外公開，因此，社會公眾對這項制度并不了解，也鮮有主動通過備案審查來維護自身權利。對于這一時期備案審查工作的特點，法工委喬曉陽主任曾有“鴨子浮水”的比喻，即鴨掌在水下忙個不停，但上面沒有看出來。

2015年全國人大修改立法法，規定審查情況應當反饋給提出審查建議的公民，并可以向社會公開。自2017年以來，法工委每年向全國人大常委會作備案審查工作情況的報告，其中會披露當年的代表性案例。比如，“超生即辭退”“附條件逮捕”等制度的審查，都在社會上產生了良好的反響。

黨的十八大以來，全國人大常委會共接收備案14261件，收到審查建議14000余件。再加上反饋和公開機制，備案審查制度已經漸為社會公眾所熟知和認可。這是一份沉甸甸的成績單。備案審查制度已經揚帆起航、乘風破浪。

在審查中匯集法治、人權和民主

備案審查制度促進了法治、人權和民主的實現，并起到了匯聚三者的制度合成功能，集中代表了中國特色社會主義憲法的成功實踐。對于法律界而言，備案審查的牽涉面早已不再局限于憲法，而是逐漸涵蓋國內法的各個部門，諸如行政法、民法、刑法、環境法、訴訟法等都已經參與進來。其原因很簡單，所有的法律部門都是中國特色社會主義法律體系的組成部分，都必須受到憲法的統帥，而不能與憲法和法律相抵觸。備案審查促進了整個法律體系在憲法精神指引下日益深入的動態融合。

對于普通民眾而言，備案審查發揮了保障人權和民主監督的功能。這種效果是看得見、摸得著的，公民通過對審查過程的民主參與，在法治與人權的延長線上加強和完善了社會主義民主。審查程序的各種參與者不斷與審查機關形成日益良好的互動，既增強了全國人大常委會自身的審查權威，也不斷為人大制度注入新的活力。因此，備案審查的過程不斷實現了法治、人權、民主的融合，在民主參與中續造法治，在法治完善中保障人權，在人權發展中深化民主。

備案審查是具有中國特色的憲法監督制度，是憲法監督的基礎和著力點。從世界范圍內來看，各國的憲法審查制度發展既有共性也有個性。美國式司法審查主要由普通法院進行審查，離不開司法國家的傳統，法國則主要由獨立的憲法委員會進行審查，具有重要的政治歷史因素。我國的基本政治制度是中國共產黨領導下的人大制度，這就決定了憲法監督實施不能照抄他國的經驗。備案審查制度真正符合了我國的國情和實際，是體現社會主義國家性質、保障社會主義憲法的好制度。

發展和完善備案審查的制度體系

備案審查制度經歷了不斷的發展，未來也不會停止繼續前進的腳步。目前，立法法正在進行二次修改。修正草案總結和吸收了憲法實施和監督工作的實踐經驗，進一步明確了合憲性審查的環節和要求，通過科學有效、系統完備的制度體系來保證憲法的全面實施。在具體制度上，修正草案也提出一些新的舉措。一方面，明確立法過程中的合憲性審查要求，進一步打通合憲性審查和備案審查兩個制度。另一方面，明確合憲性問題的處理主體和處理流程，進一步完善備案審查的程序機制。

立法法的修改可以促進備案審查的完善。第一，監察法規等新的法規形態，雖然已經納入備案審查范圍，仍有必要明確其同樣是要求和建議審查的對象。第二，審查情況的反饋和公開目前主要以審查結果為主，未來有必要兼顧審查理由，不斷增強審查結論的實質說理。第三，問題法規的處理方式目前主要是法工委督促制定機關改正，未來需要不斷增強備案審查的制度剛性，在審查權威不斷增強的基礎上，適時由常委會積極行使撤銷權。此外，人大備案審查與司法行政系統、黨內法規系統等也需要更有效的聯動機制。

習近平總書記指出：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施?！?0年來，備案制度由最初的法規備案，通過不斷發展和變遷，成為落實憲法監督、維護憲法權威的制度體系。未來，有必要不斷發展和完善備案審查的制度體系，堅持中國憲法道路上全面實現社會主義現代化國家的宏偉藍圖。

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