張健康/經濟觀察報

最高決策層一再發話要求禁止但到了基層依然反復出現的政策層層加碼現象，究竟主要是執行部門和執行人員自身原因所致，還是另有更深層次的原因？

政策扭曲是行政體系運行過程中最值得政策制定者警惕而又最常見的一個現象。

什么是政策扭曲？簡而言之，就是政府頒布的政策與實際所執行的行動出現偏差的現象。

由此可知，執行部門及執行人員是發生政策扭曲最主要的環節。就中國的行政體系而言，作為國家與社會交匯點的縣鄉行政，無疑是國家政策最主要的執行者，自然就是發生政策扭曲最主要的環節。

政策扭曲，最常見的形式有二：一是政策執行中被打折扣；二是執行中政策層層加碼。2012年以來，隨著監督問責體系的建立健全，政策執行中被打折扣的現象明顯減少，與之形成對照的是，政策層層加碼現象引起了最高決策層和社會大眾更多的關注。于是，我們有必要追問一句：最高決策層一再發話要求禁止但到了基層依然反復出現的政策層層加碼現象，究竟主要是執行部門和執行人員自身原因所致，還是另有更深層次的原因？

武漢大學社會學院教授、博士生導師楊華基于十幾年的研究和最近幾年的實地調研，寫成了《縣鄉中國——縣域治理現代化》一書，試圖對以下一些決策層和社會都高度關注的問題做出回答：國家的各項政策如何在縣域社會落地？縣級黨委政府與鄉鎮黨委政府如何互動？縣鄉干部有哪些自主空間？縣鄉干部如何利用現有資源工作？縣域中的基層干部的現狀及發展前景如何？縣域治理中存在哪些問題？又應該如何應對？

透過這本書，我們或許可以找到上述問題的答案。

調動執行層的指揮棒

2012年之后，最高決策層對國家政策落到實處的重視程度明顯加強，自然就會要求執行層加大推進工作的力度。上面調動執行層的方式主要有兩種：一是資源調動，二是考核調動，分別對執行層形成資源支配和考核支配關系。

所謂資源調動，就是運用掌握的競爭性資源，調動執行層加大力度按照上面的意圖落實好政策。毋庸諱言，中國的行政體制下，越到上層，掌握的資源越多，包括政策資源、財政資源、金融資源。下面要想獲得更多的資源支持，除了需要和相關的上級部門保持密切的聯系，更重要的就是必須做好上面布置的每一項工作，而且要想方設法比別的同級同類行政部門做得更好。

比如最高決策層對生態環保問題的重視程度，最近幾年被提高到了前所未有的高度，不僅主管環保的部門必須承擔起責任，而且主管能源、工業、農業、財政、金融的部門必須參與進來。最高決策層設計了很多項目，多渠道配置了很多的資金。不管是項目還是資金，不可能每個地區平均分配，因而屬于競爭性資源。為了拿到項目和資金，甚至拿到更大更多的項目和資金，各地就必須盡可能按照上面的要求做好相關的前期工作，而且要想方設法比別的地方做得更好，從而保證能夠取得更高的項目評分，超過對手。

一般來說，掌握資源比較多的部門和地方，運用資源調動手段就足以推動執行層做好被安排的工作。但是，一些掌握的資源不多的部門和地方，能夠拿什么來推動執行層落實好工作呢？答案是考核。

對縣級及以下的政策執行人員來說，可以對他們的政治前途能產生決定性作用的是綜合考核，而一年一度的部門考核的結果運用主要有兩個：一是決定下一年度項目支持力度，二是把考核中發現的問題上報，然后交給上級處理，而處理的方式多半是約談、通報。

所以，資源不多的地方黨政一把手想要調動下級執行部門，條線部門想要調動下級執行部門，要做的第一件事情，就是把想要推動的工作、自己承擔的政策任務納入綜合考核體系。最常見的做法是，地方黨政一把手把自己想要推進的工作，變成本級行政機構的中心工作和重點工作，而條線部門則設法把分管工作變成下級執行部門的中心工作和重點工作，至少要和下級執行部門的中心工作和重點工作掛上鉤。

工作被納入綜合考核體系，對調動下級執行部門做好黨政一把手想要推進的工作、貫徹落實好條線部門的政策任務，作用是顯而易見的。

從地方黨政一把手的角度來看，自己想要推進的工作被納入綜合考核體系，緊隨而來的就是密度不一的督查督導。一般來說，越是被視為重要的工作，督察室、紀監委、督導組越會主動介入工作過程，而且考評周期越短，調度頻次越高，執行部門及執行人員被問責的壓力自然越大，工作推進的速度和質量，就越可能符合黨政一把手的預期。

而對條線部門來說，自己的政策任務一旦成為下級執行部門的中心工作和重點工作，至少和下級執行部門的中心工作和重點工作掛上鉤，本部門就會派人參加下級執行部門的綜合考核，從而運用手中的“打分權”，促使下級執行部門和執行人員貫徹落實好他們的政策任務。

綜合考核體系的變革

考核調動，從某種意義上講，同樣是一種資源調動，只不過它直接動用的不是政策、財政、金融等有形資源，而是無形的政治權力資源，進而言之，就是政治權力的一種分配機制。二者更根本的區別是，資源調動更多的是一種正向激勵，對執行層來說，即便從中得不到獎勵但還不至于構成損失；而考核調動更容易變成一種負向激勵，執行層如果考核得分靠后，不僅從中得不到想要的東西，還大概率會蒙受一部分損失。

2012年以來，隨著監督問責體系的建立健全，考核體系亦發生了明顯的變化，主要表現為以下幾個方面：

一是檢查考核的權力方不再限于發改委、組織部門和兩辦，考核的結果運用不再限于促進業務工作和作為政治獎勵參考，對于各項中心工作、重點工作，紀監委、巡察組、督查辦、督導組等都會主動介入，進行過程督查，一些業務問題很容易上升為政治問題。

二是責任主體從單位變成個人。過去檢查考核，結果一般針對單位整體，個人一般不會被問責。但隨著監督問責體系的建立健全，問責的對象逐漸變成了個人，所有承擔工作的個人因崗位不同、問題性質不同而要承擔責任。單位的主要領導要承擔主體責任，一崗雙責，一旦某項中心工作和重點工作出了問題，某個下屬單位出了問題，主要領導就要承擔主要責任。被問責后，一般要過了影響期連續三次評優才能被提拔重用，一次三年影響期的問責，實際影響期至少是六年，因此基層領導干部是非常忌憚被問責的。

三是綜合考核逐漸變成“全中心”工作考核。2012年以后，越來越多的部門業務工作被塞進各級黨委政府的中心（重要）工作庫的一個直接結果是，被納入綜合考核體系的工作越來越多，綜合考核逐漸從“單中心”工作考核，變成了“多中心”和“全中心”工作考核，導致更多的條線部門可以對執行部門進行考核，擁有了對執行部門的工作進行打分的權力。

四是一票否決的政治任務項增多。過去一票否決項就兩三項，主要是安全問題、信訪問題，出問題的概率比較低。越來越多的部門工作轉化為黨委政府的工作后，一票否決的政治任務項隨之增多，出問題的概率自然就大大升高了。

五是考核分項越來越細。以作者調研過的一個縣為例：2011年的時候，該縣對鄉鎮的綜合考核共有9個大項、42個子項、31個小項，基本分為100分；而且賦分比較集中，經濟建設、社會建設和生態文明建設就占了74分。到了2020年，該縣對鄉鎮的綜合考核的大項變成了4個，子項變成了31個，但小項變成了109個，小項下面還設計了371個細項。

考核項目的細化，必然導致每個項目賦分的細化。以前鄉鎮黨委政府可以抓大放小，分值低的項目丟分了，可以從分值高的項目上找補回來，總的考核結果不會受到什么影響。但是改革以后，分值分布比較平均，某個項目的丟分基本不可能從別的項目上補回來，每個項目的丟分都可能對綜合考核的結果產生關鍵性影響，綜合考核結果的評比變成了每分必爭。

從“共謀”到“卸責”的轉化

綜合考核體系的變革，直接改變了執行部門和執行人員的行為方式，大致表現為以下三個方面：

一是縣級黨委政府的角色發生了深刻變化，從而直接改變了縣級黨委政府同鄉鎮黨委政府的關系和互動模式。以前縣級黨委政府既是政策執行者，又是推動者、監督者，迎接上級檢查時，縣級黨委政府和鄉鎮黨委政府的利益是一致的，二者很容易形成“共謀”關系；當推動、監督鄉鎮黨委政府的工作時，縣級黨委政府更傾向于從政策制定者的角度思考問題，心態更接近上級，關系上更靠近上級，與鄉鎮黨委政府形成“共謀”的基礎減弱，相互卸責的可能性大大增加。綜合考核體系改變以后，縣級黨委政府作為推動者、監督者的角色明顯強化，而作為執行者的角色明顯弱化，因而同鄉鎮黨委政府的互動關系越來越具有“卸責”的成分。

二是綜合考核的正向激勵功能弱化而負向激勵特征日益明顯，執行部門和執行人員的工作動力，逐漸由爭取更多上級資源支持變成盡量少出錯、不被問責。正向激勵環境下，縣級和鄉鎮黨委政府領導干部要想得到上級的“賞識”，工作上做出亮點、做出成績，是一條重要的途徑。只要“出成績”的收益大于“出錯”的風險，他們自然會選擇前者。

而在負向激勵環境下，“出成績”的收益多數情況下是遠低于“出錯”的風險的，而被納入一票否決的考核項目增多以后，“出錯”的概率又大大提高了，因此縣級及鄉鎮黨委政府的主要領導干部會更傾向于做事寧愿不出成績，亦不要出錯。

與此同時，問責主體變成領導干部個人之后，領導干部的個人利益就從單位整體利益中解放了出來，二者之間，領導干部更可能優先強調個人利益。為了實現個人政治利益最大化，執行政策時，領導干部更可能選擇“唯上”和“自保”，甚至讓地方利益、單位利益服從于自身利益。因為“唯上”是確保自己不用擔責、不被問責的最簡單的辦法。

三是綜合考核項目數量越來越多、分解越來越細、分值分布越來越平均，一方面的確增強了綜合考核的科學化、完整性，從而保證了上面的政策能夠不打折扣地落到實處，但另一方面又束縛了執行人員工作的主動性、創造性。被納入綜合考核的項目數量少、分解得比較粗放、賦分分布比較集中，固然會導致一些政策被執行得不到位、一些賦分比較低的工作甚至被忽視，但它又的確為執行部門和執行人員主動選擇和創新提供了空間。

綜合考核的項目數量增多、分解變細、賦分平均化，使得執行部門和執行人員大多數情況下只能被動應付而無從選擇、無暇創新，因為每個考核項目都必須同等分配資源、同等對待，否則考核結果就會靠后，從而影響單位利益和領導干部的政治前途。

從作者的研究和實地調研中，我們可以很清楚地看到，監督問責體系的建立健全，大大提高了縣鄉治理現代化的水平，特別是有效解決了以前存在的政策執行打折扣、貫徹落實不到位等政策扭曲現象。

不過，作者楊華同時也坦誠以告：改革還在路上，一些比較明顯的政策扭曲現象——比如層層加碼，要等待新的監督問責體系來解決。

（作者為獨立學者、經濟學博士）

作者：張健康

封圖：圖蟲創意

原標題：《層層加碼的底層邏輯：縣域治理之變》

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