【編者按】

近年來，北京、上海、廣州、深圳這四座中國內地一線城市的人口聚集及由此引發的“大城市病”問題引發學界持續討論。主流意見認為，政府不應控制大城市的人口規模，應當讓人口在城鄉和城市間自由流動，以實現資源的最優配置。

在本文中，中國人民大學國家發展與戰略研究院常務副院長聶輝華教授逐一駁斥了幾條有代表性的關于大城市人口聚集的流行意見。他引用的研究成果表明，在當代中國，城市的行政級別決定了城市的資源和發展機會，市場因素起次要作用。有鑒于此，聶教授認為，治理當前“大城市病”的正確做法是：先分解行政權力，再疏導資源合理流動，以最終實現市場在資源配置過程中的決定性作用。

聶教授特別強調：堅持自由主義的主流價值觀，雖然可以在學術上保持“政治正確”，可以在網絡上酣暢淋漓、快意恩仇，卻未必能夠解決中國的現實問題。

歡迎討論。

一、“控制大城市人口”是一個偽問題嗎？

最近幾年，關于大城市是否要控制人口規模的問題成為最具爭議的話題之一。這個話題有兩點非常耐人尋味。第一，幾乎所有經濟學者都明確反對控制大城市人口規模，從而形成“一邊倒”的立場，這在經濟學界是非常罕見的。要知道，連哈佛大學經濟學教授曼昆（N. Gregory Mankiw）都承認，“九個經濟學家有十種意見”。第二，在政府已出臺控制大城市人口規模政策的背景下，學者們質疑的聲音依然綿綿不絕。

先簡單介紹一下政策背景。2014年7月，國務院發布《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出“嚴格控制特大城市人口規模”。這里說的特大城市是指城區常住人口超過500萬的城市。2016年，北京、上海、廣州和深圳這四個一線城市先后公布了本地的“十三五”規劃綱要，其中均明確了2020年人口控制目標。北京的目標是將常住人口控制在2300萬人以內，上海是2500萬，廣州是1550萬，深圳是1480萬。

在一個理想的市場經濟環境下，價格引導各種生產要素自由流動，“看不見的手”能夠實現資源最優配置。最終，每個城市在全國的經濟份額和人口份額都應該完全對應，從而實現了每個城市的人均產出相等。這其實是生產要素邊際報酬相等原理的一種表現。顯然，在理想狀態下，政府不需要控制大城市人口規模，政府只需要讓城市自由競爭。

遺憾的是，現實不是理想。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在其經典教科書《經濟學》中認為，當今世界根本不存在純粹的市場經濟或純粹的計劃經濟，各國都是混合經濟。在政府以不同程度干預經濟的前提下，討論政府是否需要控制大城市人口規模，這本身是一個真問題。

但真問題往往很復雜。如果問一個受過西方經濟學訓練的人：你是否贊同控制大城市的人口規模？大概90%的人會表示不同意。如果你問第二個問題：你是否認為我們應該避免“大城市病”？大概80%的人會表示同意。如果你問第三個問題：你是否承認每個城市都有一個承載人口的極限值？大概99%的人會表示同意。實際上，第一個問題和另外兩個問題基本上就是同一個問題，但是得到的答案卻迥然不同。

由此可見，在是否控制大城市人口的問題上，經濟學者之間并沒有價值觀或理念上的分歧，但是很可能在邏輯和事實上存在分歧。因此，下面我要分析大城市人口集聚的內在邏輯和特征事實。

二、城市級別比市場因素影響更大

厲以寧先生在《資本主義的起源》一書中認為，西方的城市是資本主義的產物，是市場經濟戰勝封建莊園經濟的過程。我們團隊最近在《管理世界》（2018年第3期）上發表的論文《城市級別、全要素生產率和資源錯配》表明，中國的城市從來都是行政權力配置資源的結果，而不是市場自發擴展的結果。

總體上看，中國自古以來就是一個中央集權的國家，依靠自上而下的等級體系實現國家治理。《資治通鑒》開篇就講：“天子之職莫大于禮，禮莫大于分，分莫大于名。何謂禮？紀綱是也；何謂分？君臣是也；何謂名？公、侯、卿、大夫是也。夫以四海之廣，兆民之眾，受制于一人，雖有絕倫之力，高世之智，莫敢不奔走而服役者，豈非以禮為之綱紀哉！”一言以蔽之，中國古代的治國秘訣就是一套嚴格的等級制度。在這樣的政治體制下，所有的生產要素，包括土地、資金、勞動力和生產技術，都是從中央到地方、從上級城市到下級城市逐次分配。

“百代都行秦政制”。顯然，這一治理邏輯一直延伸到了今天。

第一個例子是財政撥款。在中央-省-市-縣-鄉五級財政體制下，上級撥款由中央層層下撥，每級政府通常都會優先考慮本級政府的財力需求，這導致下級政府的財源往往被上級政府“剝奪”，但是事權卻層層向下累積，從而形成了財權和事權不對等的嚴重狀況。上世紀90年代開始的“擴權強縣”、“省直管縣”改革，目標之一就是為了避免上級截留下級的財政撥款。

第二個例子是國企級別。我們團隊的文章《先天優勢還是后天努力？——國企級別對全要素生產率影響的實證研究》（見于《財貿經濟》2014年第11期）發現，行政級別越高的國企，其全要素生產率（TFP）越高。但國企的級別不是市場競爭的結果，而是行政安排的產物。一個國有企業，從它創立那天起，它的主管單位的行政級別就決定了它自身的行政級別。例如，中央部委主管的企業一般是正廳級或者副部級以上，省政府主管的國企最多是正廳級，而地級市政府主管的國企最多是正處級。國企的行政級別越高，得到的優惠政策和優質資源越多，這才是它們TFP高的主要原因。

第三個例子是醫院和大學資源的分配。每個地區的三級醫院數量基本上是由地區的行政級別決定的，在總量不變的前提下繼而由本地區不同系統的行政級別決定。例如，一個地級市可以有三家三甲醫院，但一個副省級市可能有五家；在每個城市，一般正廳級單位（包括國企、軍隊）可以有一家綜合性三甲醫院。北京作為直轄市，擁有的三甲醫院數量（54家）超過大部分省的三甲醫院數量。根據復旦大學醫院管理研究所的醫院百強榜，北京和上海各自擁有大約20家百強醫院，合計占全國百強醫院的40%。

名牌大學的分布更是與城市級別正相關。全國有116所“211工程”大學和39所“985工程”大學，北京各自占據了五分之一。39所985大學，絕大部分位于副省級以上城市，只有4所位于普通省會城市（長沙和合肥），只有1所（西北農林科技大學）位于地級行政區（陜西楊凌）。（楊凌，全稱為“楊凌農業高新技術產業示范區”，成立于1997年7月，實行“省部共建、以省為主”的管理體制，是目前我國唯一的國家級農業高新區。示范區管委會享有地市級行政管理權、省級經濟管理權及部分省級行政管理權，享受國家多種優惠政策——編注）

在城市發展這個具體方面，城市的行政級別決定了城市的資源和發展機會，市場因素起次要作用。自1997年以來，中國大陸的城市自上而下分為五個層級：直轄市（4個）、副省級市（15個）、普通省會城市（12個）、地級市（約260個）、縣級及其以下城市（3000個以上）。城市的行政級別越高，管理權限越大、優惠政策越多、掌握的財政資金越多。毫不夸張地說，高級別城市對低級別城市的優勢是全面的和壓倒性的。

因此，在中國獨特的政治制度和行政體系下，城市的行政級別決定了人才、土地、資本和技術等生產要素的豐裕程度，也決定了營商環境、教育和醫療等制度環境，從而成為決定城市集聚效應的關鍵因素。

以副省級的省會城市為例，相對于一個普通的地級市，前者可以從上級得到更多的財政資金投入基礎設施建設，可以憑借大城市的戶口吸引到更多優秀人才，可以利用省會城市的行政地位成為全省的交通樞紐，而這些有利因素又進一步成為優化營商環境的條件。在一個存在網絡效應的經濟環境下，一個城市可以僅僅憑借更高的行政級別而獲得更多資源，然后憑借更多資源實現更好的經濟發展環境，從而形成一種正反饋效應。因此，只有理解了城市的行政級別，才能抓住城市發展的“牛鼻子”。

安徽省就是一個典型的案例。安徽之所以叫“安徽”，是因為自明清以來最發達的兩個地方是“安慶府”和“徽州府”。1952年，安徽省首府改為合肥，從而合肥成為全省的經濟中心。在過去兩年的安徽省內16個市GDP總量排行榜上，合肥和蕪湖一直遙遙領先，安慶市排名第三或第四，而過去的徽州（1987年改名為黃山市）則忝列末位。

嚴謹的經濟學分析證明了我們的推測。在《管理世界》的文章中，我們使用1999至2007年中國工業企業數據庫和地級市數據庫，通過計量經濟學回歸，發現了如下結論。

第一，行政級別越高的城市，其制造業企業的全要素生產率平均水平越高。大致而言，城市級別提高一級，TFP水平能提高6%左右。江蘇省昆山市作為全國百強縣之首，其行政級別僅為縣處級。按照我們的計算，如果昆山變成地級市，其TFP提高6%的話，那么昆山的TFP水平將超過全國90%的地級市！

第二，行政級別越高的城市，制造業企業的資源錯配程度越嚴重。城市級別提高一級，以TFP離差度量的資源錯配程度會增加10%左右。

第三，城市級別影響TFP的主要渠道是：行政級別越高的城市，企業所能獲取的政府補貼更多，雇傭技術人才的優勢更大，融資利率更低，承擔的地方稅稅負更小，并且相比于民營企業，政府補貼、人才優勢、融資便利等優勢主要體現在國有企業中，地方稅負優勢主要體現在外資及港澳臺企業中。

第四，與人口規模、人均GDP和產業結構等市場化因素相比，扣除固定效應，城市的行政級別對TFP水平的解釋占70%左右，超過了市場化因素之和。

三、應對“大城市病”的治本之策是分解權力

最近幾年，中國的城市化進程加速發展。一方面，人口集聚給大城市帶來勞動力、技術和思想的網絡經濟效應，但另一方面也產生了嚴重的“大城市病”，并且給周邊和其它地區帶來了較大的負外部性。典型的“大城市病”包括：房價高、交通擁擠、資源過度汲取。

以首都北京為例。

第一，北京的房價長期偏高。根據牛津經濟研究院的數據，北京和上海的房價收入比超過30倍，在全球排名第三和第四，甚至超過了紐約和倫敦。第二，交通擁堵非常嚴重，首都經常變成“首堵”。根據北京師范大學勞動力市場研究中心發布的《2015中國勞動力市場發展報告》，北京平均通勤時間最長，達到97分鐘；廣州、上海、深圳的通勤時間也都接近或超過90分鐘。第三，水資源嚴重不足。自2017年入冬以來，北京已經連續3個月沒有下雨，創造了30年來最長時間無降水量紀錄。一個重要原因是，地下水長期超采，難以形成降雨條件。

“大城市病”的負外部性也很明顯。

一是區域發展很不平衡。“胡煥庸線”（璦琿-騰沖線）以東44%的國土上住著全國94%的人口，所有一線和二線城市均位于此線東部。在世界大國中，除了北部寒冷的加拿大，這樣嚴重不對稱的城市格局恐怕絕無僅有。

二是導致“虹吸效應”。大城市憑借優惠政策和后天優勢，聚集了大量的資本、技術和人才。在各類生產要素總量不變的前提下，大城市和中小城市的競爭某種程度上就是一種零和博弈。當然，憑借行政權力的天然優勢，大城市永遠都是贏家，周邊的中小城市通常都是輸家。經濟學者的研究發現，高速公路和高鐵在提高中心城市GDP增長率的同時，降低了沿線中小城市的GDP增長率。處于京津冀地帶的河北省就是一個虹吸效應的生動案例。

三是公共服務不均等。政府的基本職責是為所有納稅人提供公平的公共服務，這里狹義的“公平”可以理解為納稅貢獻與公共服務享受程度基本對等。然而，在行政等級決定資源分配的格局下，城市間森嚴的行政等級區分，加劇了階層分裂和族群歧視，也損害了政府的執政基礎。

對中央政府來說，政策制定的初衷是最大化社會總福利，這就要求比較均衡地配置各地區的資源，并且減少負外部性。從理論上講，有三種方案可以實現城市的和諧發展。

第一種方案是行政主導。既然城市的主要資源來自行政權力配置，那么“解鈴還須系鈴人”，可以通過頂層設計，重新合理分配行政權力，實現行政資源的有效配置。但是，在行政權力是順金字塔而資源分配是倒金字塔的格局下，即便中央有動力，地方掌權者也缺乏激勵去改變權力格局。直白地說，這種方案基本上不可行。

第二種方案是行政引導、市場主導。既然行政權力“誤導”了資源配置，那么要扭轉這種格局，仍然必須先重新配置行政權力，然后再讓市場在資源配置中起決定性作用。

第一步，先弱化行政權力在資源分配過程中的作用。例如，先取消副省級城市級別，然后逐步將所有縣級市提升為副廳級，最終實現所有城市平級。第二步，以市場為基礎分配經濟資源，即哪里經濟效率高，就允許資源往哪里流動，同時兼顧地區公平。

這實際上是一種漸進改革的思路，也是中國改革開放最重要的成功經驗之一，我認為是最可行的一種方案。我主張，在大城市人口管理問題上，先淡化城市的行政級別，然后再放開人口控制。如果各個城市行政級別平等，行政權力不干預資源的流動，市場自然會引導資源實現優化配置。請注意，我說的是減少行政權力在城市之間資源分配中的干擾，而不是要求直接取消各個城市內部的行政權力。

第三種方案是直接市場化。主流經濟學者通常認為，任何管制人口流動的做法總是錯誤的，因此應該全面放開人口限制，最好完全放開戶籍限制。這是一種激進療法。但試想一下，在那些集中了大量優質教育和醫療資源的大城市，一旦完全放開人口和戶籍限制會出現什么后果？首先是人滿為患，“大城市病”將更加嚴重；其次是無數人去追逐行政權力導致的“級差地租”，從而導致租金耗散；最終不僅將遏制大城市的活力，而且會降低整個社會的福利水平。

打個比方吧。假如政府在某個大城市用飛機撒錢，政府可以規定只有擁有大城市戶籍的人才能參與分錢，政府也可以允許全國人都去搶錢。顯然，兩種方案都不公平，也不能提高效率（確保最需要錢的人得到錢），但是哪種方案更壞呢？顯然是后者，因為它會導致嚴重的踩踏事件，甚至引發社會動亂。

經濟學中有一個“次優理論”，如果一種分配方案離帕累托最優至少還差兩個條件，那么減少一個條件未必更好，而增加一個條件未必更壞。很不幸，在行政權力主導城市資源配置的大前提下，引入完全市場化的因素，就是南轅北轍，適得其反。

四、對幾個流行觀點的質疑

既然漸進改革方案優于激進療法，為什么那么多經濟學者都反對控制大城市的人口規模呢？我認為主要原因有兩個，一是自由主義理念決定了一些人的觀點，二是對于一些基本事實和邏輯產生了誤判。拜讀他們的文章之后，我認為要么他們的論據缺乏事實，要么他們的邏輯模棱兩可，總體上難以服人。

鑒于恒大集團首席經濟學家兼恒大研究院院長任澤平先生的文章《控不住的人口：從國際經驗看北京上海等超大城市人口發展趨勢》（見于微信公眾號“澤平宏觀”，2016年10月13日發布）觀點鮮明、證據直接，下面我主要針對他的文章提出質疑。

流行觀點1：發達國家有大城市集聚，所以中國也要鼓勵大城市集聚。這是反對者最主要的論據。被經常提到的例子是：日本的東京都市圈、韓國的首爾都市圈、美國的紐約都市圈、英國的倫敦都市圈。

這一觀點背后的邏輯是，“發達國家的今天，就是中國的明天”。不過這一邏輯適用的前提至少有兩個：第一，發達國家的這一現象本身是健康的；第二，這一現象復制到中國時符合中國國情。

很遺憾，這兩個前提都不充分。第一，東京和首爾都面臨嚴重的“大城市病”，都在建設多個“副都”，而倫敦早在2003年就開始收取小汽車擁堵費并大力發展公共交通，以便緩解交通擁堵問題。第二，發達國家的城市集聚主要是市場自發擴張的結果，因此無需政府深度干預；而中國的城市集聚是行政權力配置的結果，此時放任市場等于鼓勵“權力級差地租”，是雪上加霜。我們不反對集聚效應，我們反對的是憑借權力產生的集聚效應，以及警惕集聚效應的負面效應。

歐美發達國家的成年人肥胖率很高，其中美國是38.2%，全球第一；新西蘭（30.7%）、澳大利亞（27.9%）和英國（26.9%）同樣排名全球前列。那么中國要成為發達國家，是不是也得從現在就開始提高肥胖率？遺憾的是，如此明顯的方法論錯誤，很多人居然熟視無睹。

流行觀點2：放開人口控制對大城市有利。如放開人口控制，大城市就可以憑借優勢資源吸引大量青壯年勞動人口進入，從而緩解大城市的人口老齡化問題。

說得對，但是你們考慮過這一做法的負面效應嗎？從一般均衡的思維看，全國青壯年勞動力的數量是不變的，大城市多了，其他地方就少了；大城市受益了，其他地方就受損了。大城市高居不下的房價，不知道耗竭了多少中小城市普通家庭的資源。關鍵是，當下中國的大城市不是憑借市場競爭的公平手段汲取資源，而是憑借先天的行政等級。前面關于高鐵和高速公路網的研究從一個角度揭示了城市之間不公平的零和博弈。

流行觀點3：北京人口密度并不高，交通擁擠可以緩解。

這簡直是偷換概念。當我們說“北京”很擁擠時，說的通常就是城六區或者五環以內，沒有誰會覺得懷柔很擁擠。任澤平先生在文章里也承認，“北京五環內、上海外環內人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，……，首爾市為15807人/平方公里、東京都區為14525人/平方公里”。北京核心區的人口密度早已名列全球前列，超過了紐約和倫敦。那些認為北京并不擁擠的人，應該在早高峰時期去擠一擠地鐵13號線和4號線。畢竟，“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行”。（“城六區”，指北京的原中心城區東城區、西城區，以及原近郊區海淀區、朝陽區、豐臺區、石景山區。——編注）

任澤平先生又說了，北京的城市布局不合理，街道密度不夠。說得也沒錯，但是你能改變十幾年上百年的城市格局嗎？能將五環以內推倒重來嗎？了解國情的人都知道，這無異于癡人說夢。

流行觀點4：北京并不缺水。任澤平先生推測：“2020年及之后北京市供水總量可達49.5-52.5億立方米（其中南水北調可供水14-17億），比測算的用水總需求量還多5.5-9.0億立方米。”

說實話，我可沒這么樂觀。我根據公開新聞測算了一下，目前南水北調工程的進京水量每年只有9.38億噸，只有預期目標的55%至67%。即便北京市人均水資源量從100立方米左右增加到150立方米，也還不到國際警戒線1700立方米的十分之一。

還有人說，美國洛杉磯人均用水量比北京還少，因此北京并不缺水。在產業結構、節水設施和節水意識方面，北京與洛杉磯沒有多少可比性。說得刻薄一點，如果某個教師得了絕癥還堅守崗位，那么是不是全國教師都要得了絕癥才能休息？

一言以蔽之，治理當前“大城市病”的正確做法是：先分解行政權力，再疏導資源合理流動，最終實現市場在資源配置過程中的決定性作用。舍此別無他途。

堅持自由主義的主流價值觀，雖然可以在學術上保持“政治正確”，可以在網絡上酣暢淋漓、快意恩仇，卻未必能夠解決中國的現實問題。我們認為，主流經濟學者要放下偏見，走出書齋，直面真實的世界和洞察中國的具體國情。

（本文只代表作者個人意見，與所在單位無關）