塑料行業是典型的高排放、高污染行業之一，也是中國實現減污降碳協同增效的潛在領域。塑料作為人們生產生活中的重要材料，使用效率高，應用范圍廣，目前尚無其他材料能夠全面替代。可降解塑料環境效益顯著，但尚處于發展起步階段，生產成本較高，實現市場全面推廣還有待時日。在此情境下，擴大塑料的再生循環利用規模在短期內是更經濟可行的路徑。

再生塑料是指通過預處理、熔融造粒、改性等物理或化學的方法對廢舊塑料進行加工處理后重新得到的塑料原料，具備減污、降碳、循環優勢大等特性。因而，加強再生塑料應用的政策引導，提高廢塑料回收利用率，擴大再生塑料的應用比例，對塑料行業實現碳中和目標意義重大。 

一、擴大再生塑料應用對協同推進減污降碳至關重要

一是可減少塑料污染。2020年中國廢塑料產生量超過6000萬噸，約70%被填埋或焚燒，不僅造成地下水、土壤污染，還會釋放有毒氣體危害健康。擴大再生塑料應用比例，將有效提高廢塑料回收率，從源頭減少污染。

二是可減少石油資源依賴。據測算，2021年中國塑料行業對石油的消耗高達2-4億噸。每回收1噸廢塑料約可替代0.67噸樹脂原料，可節約1噸左右的石油資源。目前中國廢塑料堆存量約為10億噸，如加大再生塑料應用力度，將有助于降低中國石油資源對外依存度。

三是可減少碳排放。2021年中國初級形態塑料產量1.10億噸，按照生產1千克塑料釋放2.3千克二氧化碳測算（不包含上游原料生產的碳排放），塑料行業至少釋放2.54億噸二氧化碳，約占中國碳排放總量的2%。與原生塑料相比，生產1千克再生塑料的碳排放僅為1.4千克，即可減少0.9千克二氧化碳排放，減碳比例達39%。 

二、中國再生塑料應用已有較好發展基礎

一是中國廢塑料產生量仍處于增長期。中國初級形態塑料制品與廢塑料產生量近年來增速不斷上升（見圖1）。2019年中國人均塑料消費量為58.45公斤，與美國的人均130公斤還有較大差距，加上近年來受疫情影響，塑料消費仍有較大上升空間。

圖1 中國初級形態塑料制品累計年產量   數據來源：中商產業研究數據庫

圖2 中國塑料制品產生量與塑料廢棄量    數據來源：作者根據有關數據整理

二是主管部門與行業協會逐步制定相應標準規范。中國自2019年開始啟動再生塑料的技術標準制定工作，截至目前已完成《聚乙烯（PE）材料》、《聚丙烯（PP）材料》等8項標準的立項工作。中國合成樹脂協會塑料循環利用分會（CPRRA）作為行業重點協會，也在積極組織編制《塑料制品可回收再生設計指南》系列標準，為企業改進產品設計，促進回收和再生提供了指導準則。

三是企業在再生塑料生產技術上已較成熟。目前國內已有四家企業經FDA評定，取得食品級再生塑料生產認證。企業的成功實踐證實，中國再生塑料生產技術上已無任何障礙，塑料原級循環技術也已有企業成功運行超過十年。

四是國際環境要求企業提高再生塑料應用比例。受歐盟碳邊境調節機制、塑料稅和英國塑料包裝稅等影響，外貿企業出口產品的成本增加，企業經濟效益減少。針對發達國家制定的嚴格環境標準，中國企業需按要求生產包含再生塑料的產品，對高品質再生塑料需求越來越高。此外，中國消費者對塑料循環利用接受度較高，根據調查，13.17%的消費者會對塑料空瓶自行重復使用。60.22%的消費者選擇賣廢品使其進入循環利用環節。 

三、國際上已從實踐層面擴大再生塑料應用

從全球視野看，再生塑料減污降碳協同效應已在全球多個國家實踐中得以體現。從各國承諾的目標來看，國際上已開始通過包裝稅、碳關稅等強制性措施推動再生塑料應用，再生塑料應用比例不斷提高。

（一）全球再生塑料市場供不應求

2018年全球再生塑料市場規模約378億美元，2021年增長至443億美元，預計2028年將達到765億美元。當前，俄烏沖突導致能源成本升高，國際上對再生塑料的市場需求將持續擴大。據統計，全球包裝商品和零售部門中再生塑料比例不斷攀升，幾乎所有國際知名消費品品牌都已作出使用再生塑料承諾。

表1 已公布再生塑料使用承諾的部分企業

（二）塑料原級循環比例迅速提升

發達國家積極探索化學回收等多種方法，大大增加廢塑料回收利用為高品質再生塑料的比例。歐盟于2022年3月30日發布《歐盟可持續和循環紡織品戰略》，禁止塑料瓶經物理回收制成紡織纖維，旨在保護塑料瓶閉環回收體系并促進塑料原級循環，塑料原級循環應用比例得到迅速提升。

圖3 歐盟終端市場應用食品級再生聚酯塑料情況   數據來源：CPRRA塑料循環利用分會

（三）再生塑料消費理念深入人心

再生塑料制品在國外已較為普遍，歐洲非常重視將環保包裝融入現行的消費方式中，如快餐食品包裝、預制食品、軟飲料、小吃等，英國所有塑料包裝中再生塑料含量已達13%。德國一項調查顯示，已有95.5%的民眾在購物時不再購買塑料袋；57%的消費者拒絕購買一次性塑料袋；高達72%的消費者支持對使用塑料袋征收額外費用。

（四）采取法規等強制措施擴大再生塑料應用

越來越多的國家強制要求包裝使用再生塑料的政策（見表2）。歐盟要求再生塑料的使用比例到2030年較2015年增加4倍，澳大利亞在《國家塑料計劃2021》中明確，2025年塑料包裝的再生塑料含量達到20%。 

表2 部分國家關于使用再生塑料的規定

（五）通過國際公約及碳關稅推動再生塑料應用

2022年3月，第五次聯合國環境大會通過《終止塑料污染治理全球協議》，法國、英國、智利、荷蘭、南非、美國、加拿大、肯尼亞及印度等多個國家也已經形成國家塑料公約并達成區域協議，均要求增加塑料包裝中的再生塑料成分。同時，歐盟理事會通過歐盟碳關稅（CBAM），預計2023年生效，塑料行業也被納入其中。全球塑料包裝行業未來可能會面臨全球公約壓力及碳關稅帶來的“綠色貿易壁壘”。隨著各國再生塑料含量的階段性目標不斷明確，中國有必要盡快制定相應政策、法規、標準等，切實擴大再生塑料應用比例。 

四、中國擴大再生塑料應用面臨的主要問題

調研發現，雖然中國再生塑料應用已有較好發展基礎，但按再生塑料方式使用回收塑料的比例較低，經過處理后達到原級品質的原級循環利用率不到2%，擴大再生塑料應用仍存在政策瓶頸。

一是目前塑料再生利用以降級循環為主。從中國廢塑料再生利用的現狀來看，目前仍是以線性處理為主，而非多次循環利用。多數塑料產品降級循環利用一次后較難再次進入回收利用通道，可進行數次循環的塑料原級循環應用比例僅占約2%。

二是食品級塑料原級循環政策尚未明確。再生塑料中占比最高的PET、PE等食品級塑料目前主要用于生產紡織纖維、農膜、工業包裝薄膜，或制造化肥包裝袋、垃圾袋、農用再生水管、土工材料等，尚未實現原級循環。雖然中國已有相當部分企業具備生產食品級再生塑料的技術能力，在相關政策沒有明確的情形下只能將產品出口海外。

三是缺乏完善的塑料回收體系與基礎設施。中國塑料回收尚未建成系統化的回收體系。多數地方在垃圾分類標準中未將塑料餐盒、一次性塑料包裝等納入低值可回收物的體系，只能依靠當地自發且分散的拾荒者或個體商戶回收。消費者對垃圾分類以及全部塑料的可回收認識不足，硬質塑料包裝分類的消費者參與度不高。再生資源回收、分揀、運輸、利用等基礎設施建設尚未納入城市整體規劃，造成回收再生企業的收運成本增加。

四是再生塑料全產業鏈技術標準化有待完善。中國對再生塑料的標準化建設工作有待完善，相比國際統一的高品質再生塑料（PCR）行業技術標準，中國缺乏針對再生塑料的統一技術標準與監管鏈，缺少自主認證體系。與此同時，塑料回收與前端塑料生產之間也缺乏標準聯系。以塑料餐盒為例，中國餐盒生產沒有統一技術標準，較大的設計差異造成打包空間占用大從而導致清運效率低下，不同材質混合不利于再生塑料的高值化利用。

五是食品級塑料原級循環成本較高。根據亞洲單線產能最大的再生塑料生產企業實際調研發現，PET再生過程的主要成本為：回收瓶子的成本為2000—4500元/噸不等；瓶片的成本為5000—6000元/噸不等；瓶片到粒子的生產成本約為1000元/噸；粒子凈化增粘過程約1500元/噸；瓶片到再生片材的成本約2000元/噸。結合以上分析，再生化纖級的瓶片成本約5000—6000元/噸；食品級再生顆粒成本在9000元/噸左右；食品級再生片材成本也是在9000元/噸左右。可見，現階段與使用原生材料相比，高品質的塑料原級循環缺少成本優勢。 

五、加大再生塑料應用比例的政策建議

擴大再生塑料的應用已成為中國塑料行業減污降碳的當務之急，應提前布局，加快擴大再生塑料的應用規模。

（一）通過政策引導鼓勵加大再生塑料應用比例

以廢塑料資源化利用和降碳為目標，通過制定政策法規強化企業對再生塑料的應用，并逐步提高要求，擴大企業產品中再生塑料的應用比例。同時鼓勵企業主動在產品說明中增加再生塑料含量標識，并建立相關信息披露制度，定期公布再生塑料應用數據，向主管部門及公眾履行告知義務，并接受其監督。

（二）盡快制定再生塑料污染物替代清單及國家標準

開展中國再生塑料污染物水平調查，并與美國、歐盟等污染物水平進行系統性比較，基于調查結果建立中國再生塑料污染物替代清單。制定再生塑料行業生產設備環保評價、清潔生產評價以及再生材料再生利用（如rPET原級循環利用標準）等綠色標準，從原料、生產過程、產品質量等環節全方位明確標準要求，為企業等執行單位提供標準依據，增加公眾對再生產品的信任度。同時加速推動實現國內管理標準與國際機構的互認，促進產品出口。

（三）運用經濟手段促進塑料再生企業高質量發展

根據再生塑料的行業特點，強化政府采購、稅收優惠等經濟支持。切實降低企業經營管理成本，增強其價格競爭優勢，擴大再生資源行業規模。通過建立專項基金、社會表彰等方式加大對再生塑料制品研發生產、流通管理以及回收設施建設等各項目的支持力度，為行業進一步發展提供有力保障。

（四）加強廢塑料回收體系及流向監督體系建設

在前端建立起閉環回收處置體系，按照“購買者交回-銷售者回收-生產者處理”的原則，在生產者、銷售者和購買者之間實現閉環管理模式。完善垃圾分類標準，將塑料回收站、分揀中心等基礎設施納入城市規劃。進一步研發優化智能回收平臺，提升回收效率，降低運營和維護成本。將生產和使用一次性塑料包裝的企業納入生產者責任延伸制度，督促其提高塑料的回收比例。充分利用大數據、物聯網技術逐步構建可控制、可追溯的塑料制品流向監督體系，對塑料制品的流通進行全過程監測。

（五）在條件成熟的區域和企業啟動再生塑料循環試點

在已擁有成熟的高品質再生塑料生產技術和社會信用良好的企業基礎上，與現有垃圾分類制度相結合，開展再生塑料原級循環試點。試點期間對再生塑料制品進行實時質量監管，總結試點單位工作成效及遇到的問題和困難，對試點的成功模式進行推廣，逐步擴大再生塑料應用比例。 

（本文系中國發展研究基金會“面向碳中和目標的可持續塑料包裝政策”課題組研究成果，執筆人：王雪、朱美麗、范振婷、郭瑤、程會強）