世以成敗論英雄，所以今人多知道丘吉爾，不知道張伯倫。當然，此張（約瑟夫?張伯倫，Joseph Chamberlain，1836—1914）非彼張（內維爾?張伯倫，Neville Chamberlain，1869—1940，1937年5月至1940年5月擔任英國首相）。其實，丘吉爾是大英帝國衰落期里的守成之主，而約瑟夫?張伯倫則是帝國午陽時的“革命家”，可惜“出師未捷身先死，長使英雄淚滿襟”。他的失敗，標志著大英帝國喪失了最后一個歷史機會。

一、激進主義者張伯倫

1897年是維多利亞女王登基六十周年，普天同慶，帝國儀式巍峨壯麗。倫敦大街上行進著四億屬民派來的代表。大海上則集結著一百六十五艘皇家海軍的軍艦，受閱艦隊長達幾英里。受閱戰艦的名字包括勝利號（Victorious）、聲望號（Renown）、強盛號（Powerful）、可畏號（Terrible）、尊嚴號（Majestic）和戰神號（Mars），這些名字“顯示出一個世界帝國的自信”。一般認為，這場典禮代表著大英帝國威力與尊嚴的巔峰。

作家吉卜林（Rudyard Kipling，1865—1936，同時也是著名的帝國主義者）看到此景，悚然驚動，寫下《退場贊美詩》：

“我們的海軍消失在遠洋，/沙丘和海岬炮火已沉沒。/瞧我們昨日全部的輝煌/像亞述、腓尼基一樣隕落!/寬恕我們吧，萬邦的主宰，/讓我們不忘懷，永不忘懷! ”

他意在勸誡國人，戒驕戒躁。與吉卜林懷有同樣心境，但同時對帝國可能更具憂心的人還有一位，即殖民事務大臣約瑟夫?張伯倫，他正是操辦這場典禮的人。短短五年之后（1902年），他在殖民地會議上對各殖民地代表說：“我們的確需要你們的幫助。這個筋疲力盡的泰坦巨人同命運相搏斗的那個天地太廣闊了。我們肩荷這個負擔已經有很多年。我們想，這是我們的孩子們應該幫助我們來支撐的時候了。”

自1870年代起，一批英國人已經認識到，帝國危機重重，張伯倫正是里面一位杰出的代表。

同丘吉爾家世代榮華不一樣，張伯倫1836年出生于倫敦一個普通中產階級家庭之中，十六歲就投身于工商業活動（也就是說，沒有上過公學，也沒有上過大學，無從與貴族交游），在伯明翰發家致富，三十二歲（1868年）投身政界。在地產貴族仍然掌握政治權勢的十九世紀，無論從哪個方面看，他都是一個標標準準的異類。他儀表堂堂，是新時代的第一個平民政治家，充滿活力與魄力（也極具野心），敢于創新與轉變觀念。英國貴族政治家貝爾福（Arthur Balfour，1848—1930）比他小十二歲，但是談起他的時候說：“喬（約瑟夫昵稱——引者）和我的不同之處在于年輕人和老人的不同：我是老人。”

張伯倫幾乎是自然而然成了一名激進主義者，他從帝國治理中看到了種種不合理之處，倡導大幅度的改革。他一開始成立伯明翰教育協會，推動建立公立教育體系。在當伯明翰市長的時候，進行市政改革，主張政府介入民生，提供公共福利（他的反對者將他的做為稱為“市政社會主義”）。他之后更宣揚普選權、財政改革、土地改革。他是如此激進而又受到底層民眾的歡迎，以至于他的反對者把他看成是羅伯斯庇爾再世。總的來說，他是要推翻十九世紀的“自由放任制度”，主張國家干預。換句話說，創制與行動。

當他把眼光放到帝國本身，他看到的同樣是更古老的自由放任（消極無為）政策的一項遺跡。

二、“自由放任”的大英帝國

在此，我們需要追溯英帝國形成的源頭與流變，才能理解張伯倫的想法。

自由放任的政治傾向在英國殖民初期即有跡象：十六世紀，英國人走向大海，但是他們的殖民擴張政策一開始就有別于西班牙帝國。西班牙進行的是一場老式征服，所經之處建立總督府，內政外交一切聽命于馬德里，對本地的剝削與控制是重中之重。但是英國人明顯將“貿易”放在“統治”之前，他們建立或奪得殖民地后，致力于擴大生產與貿易，而非設官設兵設卡。比如在北美，很長時間內，英國對各北美殖民地都聽之任之，既無特定管理機構，也無一定管制方略與人事安排，而是聽任其自治。北美各殖民地與英國之間的隸屬關系僅體現在英國有權制定帝國關稅及擁有最終的立法審核權之上。

為什么英國的早期殖民模式是這樣的？這是因為在英國邁向帝國的早期，就有一些英國思想家（如培根[Francis Bacon，1561—1626]、彌爾頓[John Milton，1608—1674]、哈林頓[James Harrington，1611—1677]等）擔憂其后果。他們擔心，國家的擴展將需要一支龐大的常備軍隊和官僚隊伍去管理延伸的領土，而被征服的領土也許會時常加以反抗，到頭來征服的成本超過收益，而爪牙反客為主，吞滅不列顛舊有的自由也未嘗可知。當時的人們常以羅馬帝國為戒，認為其對外征服導致了共和與自由的覆滅。

為打破帝國與自由之間的緊張關系，時人鼓吹，一個新帝國必須是一個較松散的帝國。比方哈林頓在1656年出版的《大洋國》（The Commonwealth of Oceana）一書中提出，與其迫使被征服區域臣服，或與之結成邦聯，帝國中心只要保持某種領導權就行（不愿結成邦聯的理由，主要是這樣一個邦聯必定是內部掣肘太多而無所作為的）。這種較松散的帝國的具體體現形式不會是歐陸那種領土式帝國，因為那些帝國以領土與軍事為基，同自由、貿易不相兼容，將不可避免地走向失敗，因為它們的領土霸權會導向專制主義，因此也會帶來經濟上的災難。新帝國必須是一個“海洋帝國”，這個帝國的基石則是海上貿易與自由，而非征服與控制。中心與邊緣之間的關系將會是某種合作關系，而非單方面的指揮與統治。

17世紀晚期的英國政府高層人士喬治?薩維爾（George Savile，1633—1695）稱：“通過陸地征服獲得偉大，是我們的情形所不能容的，此非我等自然之道。”他認為，英國必須向歷史學習，“我們只是世界地圖上一小點，使我們成就非凡的是貿易之功，而貿易則是自由的產物”。

這些話代表了相當一批人的心聲。這樣一個海洋帝國將克服傳統陸上帝國的種種弊端，它以貿易為前提，以海軍為手段，既能獲利，又能免于反噬。它不是靠單純的強制，而是靠共同的利益與認同來拓展和維系自己。

也許正因為上述思想，英國的擴張較同時期歐洲國家，要來得更少控制欲一些。縱觀英國的海外擴張史，獲得貿易特權與貿易據點而非直接占領領土，往往是英國政府的第一選項；非要占領領土不可，也傾向于實施“間接統治”。當然，我們很難論證說，英國這種行為完全是由上述政治思想所推動。自1600年至1750年這長達一個半世紀的時光里，英國政府都處于某種不穩狀態恐怕也有助于此：先是斯圖亞特王朝同議會的爭斗，然后是英國革命，荷蘭來的威廉即威廉三世（William III，1650—1702）對歐洲大陸政治更感興趣，而漢諾威王朝長期以來苦于正統派的復辟陰謀。

大概還出于“店小二國家”“斤斤計較”的心態：英國人的政治體系對其財政支出有很強的約束，其帝國的構建是由私營企業家而不是行政當局完成的，其帝國的維系也以節省為主旨。

當代英國歷史學家約翰?達爾文（John Gareth Darwin，1948—）把英國早期帝國模式稱為“轉口港帝國主義”，其他學者有時也會稱之為“重商主義帝國”，它們指的都是同樣一個事實：英國在治事上任由移民組織地方政府實行自治（類似開設特別行政區），沒有一套明確的管理體系；在經濟上，用貿易壟斷和管制而不是直接課稅來從各殖民地取得利潤。

對這個模式，英國政治思想家埃德蒙?柏克（Edmund Burke，1729—1797）在1774年寫就的一篇關于美洲事務的評論中說：

“從一開始，殖民地便受大不列顛的立法機構的支配，至于它根據的原則，他們則從沒有探問過；我們允許他們享有大量的地方特權，至于這些特權又如何與英國的立法權威相一致，我們也不加過問……在此期間，雙方對這一重疊的立法機構，都不曾感覺到不便；是人不能覺察的習慣和古老的風俗，導致了這一機構的形成，而這些，則正是人間一切政府的重要支柱。這兩個立法機構，雖時常發現它在履行著同樣的功能，卻沒有發生過嚴重的、制度性的沖突。這一切的起因，或完全是我們的疏忽，但也許是事情自然運行的結果；凡事只要不管它，它往往會自成一局。”

換句話說，大英帝國的源頭就以“自由放任”為標志。在這個方針的指導下，帝國欣欣向榮。

三、“抓小放大”和厘清帝國政制

大致說來，從一開始，大英帝國就是一個“非正式的”帝國。帝國中心與邊緣的位置從未厘清過。用很多研究者的話來說，帝國從來沒有一部憲法來回答下列問題：“殖民地-自治領在帝國結構之中到底處于什么樣的地位，是屬民還是帝國的共同組織者？帝國的中央機關在哪里？它的管轄權止于何處？當帝國邊緣部分與中央發生沖突的時候，裁定者是誰？”

至少在最開始的一百五十年里，這種非正式的帝國運轉良好。但隨著各殖民地的人口增多，企業性質逐漸褪去，新的殖民地社會成長起來，中心-邊緣之間的拉扯就開始出現了。在此時帝國的統治階級看來，帝國是一個等級-附庸體系，不列顛是中心，而各殖民地構成邊緣地帶。中心待邊緣猶如以父待子，指揮之，庇護之。但是在殖民地一方看來，帝國是一項共同事業，中心與邊緣更像是一種兄弟關系。不列顛一方的依據是“歷史傳統”：不列顛的首腦地位是歷史承襲而來，國力也最強。殖民地一方的依據則是英國的“政治傳統”：大眾的政治參與和同意是統治合法性的來源，國家施政要考慮各地的特權與民意，既然如此，一個去中心化的帝國則勢所必然。

到了1763年，隨著英國打贏與法國的七年戰爭（1756—1763），當時的主政者覺得有必要正式化這個帝國。原因一方面是由于信心膨脹（當時也有一批急于事功的政界新人出現），另一方面是在戰爭中體會到了“非正式帝國”的不方便之處。于是開始出臺一些管制措施（包括建立更正式的稅收體系）。目標是當時英國最大的殖民資產——北美十三個殖民地。這之中的種種齟齬及其緣由請參見鄙著《帝國的分裂：美國獨立戰爭的起源》一書。齟齬的結果是一次英帝國的內部紛爭，北美十三殖民地憤而脫離帝國，自成一體。

北美獨立戰爭打完，在英國，政界新人黯然退場，老輝格黨卷土重來掌握政權。總結美國革命的教訓時，他們認為，這是因為背離“自由放任”的帝國傳統所導致的（而不是帝國需要有一個正式的構架）。此時帝國版圖內還有愛爾蘭、加拿大、西印度、東印度諸屬地（到了1913年，總共有一百多個政治單位集合在大英帝國麾下），那該怎么應對不列顛與這些地方之間關系的“非法”狀態呢？

英國人采取的對策是矛盾的，我稱之為“抓小放大”。“抓小”指的是英國對各殖民內部的內部權力結構有所注重，抑議會而尊總督。“放大”則指的是英國雖然在表面上仍然把大英帝國看成是一個統一的王國或民族國家，不列顛議會御策四方，是最終立法者和裁決者，但是在實踐上則自我限制，從很多地方事務上大幅度后退，不再尋求從政治成熟的殖民地（標志就是有自己的議會）獲得歲入，也不再尋求構建一個科層制的帝國。

比如在加拿大的問題上，首相小威廉?皮特（William Pitt the Younger，1759—1806）指出：“應該避免出現類似以前發生的那樣的誤解……議會不再強行征收有關加拿大的稅收……稅款的征收處置應該由他們自己的立法機關決定。”就是這個政策傾向的注腳。之后英國更放棄了貿易管制政策。

這樣，中央盡管有主權者的全部外形，但在實踐上主動收縮。維系中央-殖民地關系的，主要是“共同的利益與情感”而不是具體的法條（指揮鏈條）。不列顛和殖民地政治家對于名實兩張皮這件事，都裝糊涂，睜一只眼閉一只眼。

要說明的是，這種“裝糊涂”并不是真糊涂。一地主權誰屬，從根本上來看有五個來源：武力、法理、利益、魅力、傳統。法理指政治體制的合法性，利益指的是該地在該國內享受到的好處，魅力指的是母國所具有的政治、經濟、社會或文化上的吸引力（或曰“軟實力”），傳統則指的是該地管制的歷史傳承。大體而言，兩到三項要素合一，便可支持一國對一地聲張主權。英國人在法理層面的缺失，可以用其他方面來彌補。雖然各殖民地與不列顛之間的法律關系仍然懸而未決，但是當具體的爭端由頭被避免之后，這種“缺陷”就會被空置。此之謂“裝糊涂”。所以，故意不厘清中央-地方關系其實是一種理性選擇，是一種保證，也是一種妥協的信號。

在美國革命之后的半個多世紀里，這套裝糊涂的做法繼續滿足著帝國的需要（大英帝國并沒有隨著美國革命的結束而徹底瓦解就是一個很好的證明）。但到了十九世紀中葉，隨著加拿大和澳大利亞等白人殖民地的進一步成長（達到或超過了美國革命前北美殖民地的體量），就再次帶來了明晰帝國政制的壓力。有幾件事需要回答：其一，各殖民地是否被允許實行責任制政府（即特首的任命問題）？其二，各殖民地議會的立法同不列顛議會的立法關系如何（即釋法問題）？

在原本的殖民地政治架構中，總督由國王任命，是英國主權在殖民地的具體體現。總督往往掌行政、司法之權，也可以通過人事任免構建一支忠于自己的官僚勢力，同代表本地民意的議會立法權相抗衡。成立責任制政府則意味著總督或其重要行政官員要向本地議會負責，其去留由本地決定，這很顯然削弱了英國對殖民地的政治控制能力。而在原來的司法系統中，英國有權為殖民地立法，殖民地立法不得與英國立法相沖突，這意味著英國議會是各殖民地議會的上級機關，也標示著英國主權的無限性。這兩件事的根結都在于，帝國雖然以主動退讓的方式從殖民地內部事務退出，但是人事布置與統治的外形還在。

首先來看責任制政府問題。1837至1839年，加拿大內部政治矛盾激化，導致一部分激進分子發動幾次輕微的暴動（史稱“加拿大起義”），英國相當重視，任命著名的自由主義者德拉姆伯爵（Lord Durham，1792—1840）為加拿大總督。調研之后，他提交了著名的《英屬北美事務報告》（Report on the Affairs of British North America）即通常所稱的《德拉姆報告》。在這份報告中，他提出應該在加拿大實現責任制政府。他寫道：

“國王必須接受代議制度的必然后果。如果國王不得不繼續使這個政府具有一個代議制機關，它就必須同意讓獲得代議制機關信任的那些人來繼續管理政府……就殖民地而言，確保其完全的從屬地位是靠殖民地能夠在與帝國的繼續不斷的聯系中獲得好處。就母國政府而言，對殖民地涉及內部事務的法律的制定，或者對履行行政權力的人員的選擇進行毫無根據的干涉，那么，這種從屬關系肯定不能加強，只能大大削弱。”

如果按照德拉姆伯爵這一意見行事，很顯然會進一步削弱英國對殖民地在法理上的控制權。1839年，殖民部大臣、后來兩度擔任首相的約翰?羅素（John Russell,1792—1878）指出：“很可能會出現這樣的情況：總督在接到女王命令的同時，又得到他的議會的勸告，而這兩者是完全不一致的。如果他服從來自英國的命令，立憲責任之類的事就會徹底失敗；但是，如果他聽從其議會的勸告，他就不再是一位從屬的官員，而是一位獨立的君主。……因此，我了解到了采納（責任政府制）原則時所難以逾越的障礙。”

德拉姆及其政治盟友對此的回答是：“這一控制權，目前已經十分安全，因為帝國立法機關的權威，有我們給殖民地的保護以反對外部敵人，有我們用法律保障的殖民地貿易的有利條件，而且還由于殖民地享受到了我們明智的殖民制度帶來的互惠利益。”

他也提到，雙方的關系要依賴非正式的聯系與雙方彼此的體諒，那就是“英國制度所慣有的有益的合作精神”、“一種感恩的感情和共同利益的紐帶”。換句話說，承舊制，重神不重形，不妨再讓一步。

在接下來的十年內，英國政府開始慎重考慮這個問題，并逐漸接受了德拉姆的理由。到1848年，英國下定決心，在加拿大實行了責任制政府（即由多數黨領袖組閣，總督畫押而已）。

在加拿大的這套政治實踐迅速被證明是非常有效的，加拿大迅速安定下來。1837年的起義領袖威廉?麥肯齊（William Lyon Mackenzie，1795—1861）后來被赦免，回到家鄉時說：“如果我1837年時看到了我在1848年時看到的情形，那么，不管我們也許會犯下什么錯誤，我會一想到那種造反的念頭就不寒而栗。”

應該說，這并不是什么虛偽言辭，當時，全加拿大的人口已經有250萬人以上，也就是當初美國造反時的人口規模，但是，美國人那種革命精神與情緒再也沒有在加拿大出現過。有鑒于此，英國人以后在澳大利亞、新西蘭和南非各地也陸續建立了責任制政府。自治成為一種“政治正確”。英國政治思想家霍布豪斯（Leonard Hobhouse，1864—1929）日后在其1911年出版的名著《自由主義》（Liberalism）一書中寫道：“今天的殖民帝國實際上是老的自由主義所創建的，它建立在自治的基礎上，而自治是現存統一感情之產生的根源。”

接下來就是釋法問題。既然英國已經承認了責任制政府原則，承認各殖民地議會對內部事務的統治權，那么順理成章的就要立法厘清英國議會與各殖民地議會立法之間的關系。到1865年，不列顛議會通過了《殖民地法律有效性法案》（Colonial Laws Validity Act），該法的規定包括：

“只有用明確的語言和必要的解釋表示該法能適用于殖民地的英帝國議會的法令，才能延伸適用于殖民地……殖民地法不因違背了英國的制定法或與普通法相矛盾而失效；每個殖民地應有權創立法院，每個殖民地的代議制的立法機關，就其管轄權控制下的殖民地而言，應該享有并且被認為一直享有制定有關該立法機構之構成、權力和程序的法律的充分權力……。”

簡而言之，這意味著：其一，各殖民地議會制定的法律不再從屬于英國法，而只從屬于帝國議會為各殖民地的特別立法；二，各殖民地的內部憲政安排，自己決定即可（以加拿大1867年憲法為例，就是自己制定，之后送到英國議會走一個程序通過，把英國的權力限制在外交與國防之中）。

這樣，通過責任制政府和《殖民地法律效力法》，不列顛同各殖民地明晰了中央在地方的權限。

中央在地方的權限是明了了，可地方在中央呢？一方面，各殖民地由此享有非常大的自由度，甚至能夠對母國產品自加關稅，另一方面，帝國總體政策還是不列顛說了算，各殖民地在帝國中央并沒有正式層面的發言權。

治國之道，宜有弛有張。十九世紀中葉以后，各移民殖民地享受自治地位已是不爭之事實（哲學家約翰?穆勒[1806—1873]將英國的這一做法稱為殖民地的解放）。從好的一面說，各殖民地人民增加了對帝國的認同，英國與南非布爾人之間爆發的兩次戰爭（1880—1881、1899—1902）、一戰、二戰中都有大批加拿大軍、澳大利亞新軍自愿為帝國而戰，足以為證。從壞的一面說，各殖民地的自主性增加也就增強了地方的離心勢能（不一定是愿望）。

時過境遷，假如帝國中心（即英國）的威能不再或衰退，或者帝國面臨一場大戰，各地方就有可能自行其是。順理成章的結論是，需要設立某種機制，讓地方參與中央決策（分享中央權力），以增加向心力。

這正是張伯倫在十九世紀末所看到的形勢。（待續）