2017年8月21日，國土資源部、住建部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，決定在十三個城市試點利用集體建設用地建設租賃住房。日前，國土資源部部長姜大明又在2018年全國國土資源工作會議上表示，中國將研究制定“權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點”，政府將不再是居住用地的唯一提供者。

上述方案和講話，都強調了集體建設用地可以用來建設租賃住房，實際上是賦予了集體對集體土地享有建設商品性住宅的開發權，雖然只是對集體土地利用的一個突破，但其價值在于國家將放棄對土地開發權的壟斷。相關試點以賦予集體土地開發權為開端，最終將會允許國有土地使用權人享有開發權，從而深刻地改變中國的土地權利結構。

長期以來，依照現行法律規定，土地的開發權被壟斷在國家手里，同樣的是土地所有權，集體土地的開發受到嚴格限制。集體土地只能用為集體內部成員的宅基地、集體公共設施的建設用地和鄉鎮企業的建設用地。集體不得在集體所有的土地上建設商品性住宅供集體外人士居住。如果需要在集體土地上進行住宅開發，必須首先由國家征收后再予以出讓，將集體土地所有權轉變為國家土地所有權。國有土地使用權的出讓，不僅是使用權的出讓，也是開發權的賦予，在出讓合同中，土地的開發密度、開發條件都給予了明確的規定。

通過壟斷土地開發權，國家壟斷了土地用途改變、增加開發強度后所產生的土地增值，也由此形成了中國特色的土地財政。所謂出讓金的收入，很大程度上也包括土地開發權的許可費。

一、國家壟斷土地開發權帶來的嚴重后果

但國家壟斷土地開發權，也帶來一些嚴重后果。

首先，造成中國的房價偏高。現在，一線城市的房價已經遠遠超出民眾的承受水平。房價偏高的根本原因，就是國家壟斷了住宅用途的土地供應。大量的工業用地，由于地方政府存在著招商引資的壓力，其供應往往是很低的地價，甚至是零地價，政府并且往往給與稅收減免等優惠。而住宅用地的土地供應，卻一直采取招、拍、掛的競價方式，以至于拍出了一個又一個地王。房價的高企，透支了民眾的消費能力，導致了中國經濟發展的畸形結構，不利于中國經濟的轉型。

第二，國家壟斷土地開發權，間接造成民眾的土地權益不斷受到侵害。國家對土地開發權的壟斷，意味著任何土地想改變用途，進行更高密度和更高強度的開發，都必須首先由國家（具體表現為基層政府）征收，然后再由國家出讓使用權和開發權于受讓人，即使這一出讓中受讓人并非為了公共利益的需要。因此導致了中國的所謂征收，并非為了公共利益的需要，而是土地要進行更高密度的開發。即使不符合公共利益方面的要求，即使原來的土地使用權人的使用權尚在權利期限內，為了改變用途，基層政府也不得不征收。同時，也因為地方政府有獲取出讓金的動力，征收就變得很難控制，由此導致了地方政府和農民之間的矛盾和糾紛。換句話說，國家對土地開發權的壟斷，某種程度上是以不斷征收農民土地并不斷予以出讓為代價的，這是一種間接侵犯農民土地財產權為手段的土地開發制度。

第三，國家壟斷土地開發權，不利于土地的高效利用。在國家壟斷土地開發權的模式下，土地權利人的開發范圍，是國家所明確規定的，國家規定做什么，權利人就只能做什么。這使得當社會現實情況發生變化的時候，土地權利人很難根據自己的需要，根據自己的判斷，及時地調整土地的開發使用方式，而必須等待國家征收以后，再去和其他人競價獲取新用途的土地使用權和開發權。

由于出讓采取了招、拍、掛的方式，現有的土地權利人未必在土地招、拍、掛中成功勝出，因此在實踐中往往導致，對一塊土地，政府根據規劃改變了用途，但原使用權人的使用權，依然在有效期內，政府要征收，因為欠缺服務于公共利益方面的名義而很難進行；另一方面，現使用權人又沒有根據新的土地利用規劃改變具體土地利用的權利，由此形成政府收不回，而使用權人又無法開發的尷尬困境。

相反，如果賦予土地權利人以開發權，而政府控制土地利用的規劃，就可以使土地使用權人根據規劃的改變，及時地調整開發的策略，及時地改變土地的用途；賦予土地權利人以開發權，就等于賦予了土地的權利人因時、因地、因人而利用土地的自由，將形成在土地利用方面的競爭性市場，有助于實現土地的高效利用。

第四，國家壟斷土地開發權，不利于反腐倡廉。由于地方政府成為土地的經營者，由于地方政府的商人化，地方政府招商引資進行GDP競賽就非常難以避免。而為招商引資，地方政府往往要在土地，尤其是工業用地的出讓金方面，進行減免和優惠，這里就必然形成巨大的利益尋租空間。當一塊土地的用途需要改變，需要出讓新的開發權的時候，雖然法律規定開發權的出讓要進行招、拍、掛，進行公開競價，但實際上往往難以做到。

比如說，土地上已經有了一個給定用途的土地使用權人，其在土地上有建筑物、構筑物或者樹木等，而不愿意搬遷，但政府又要開發，勢必要和現權利人有一定的協商，允許現使用權人分享一定的利益，或者令對方以某種方式成為新的開發權人。再有，有些土地開發，在招、拍、掛出讓之前，必須有未來的開發人前期介入，包括勘測、設計與規劃等，這些前期介入者也要求在未來取得土地的使用權和開發權。一方面要堅持公開競價方式，另一方面又要確保特定人取得土地使用權和開發權，這導致實踐中的串標等違規行為不可避免。

因此，國家壟斷土地開發權，地方政府就會陷入兩難的困境，完全按照招、拍、掛公開競價，可能導致土地的開發無法進行，沒有辦法確保最合適的土地開發人獲得土地開發權。而如果采取措施讓合適的土地開發人獲得土地開發權，又不得不犧牲公開的競價機制，從而可能導致國有資產流失，使地方政府承擔巨大的法律風險。

總之，國家壟斷土地開發權，是基于國家的商人化，基于國家對土地利益的追求而形成的一種過時的土地開發和財政模式。在反腐倡廉不斷推進深入，在地方政府債務高企，亟需獲得新的穩定收入來源的情況下，在中國積極推進城鄉一元、和諧包容、共同發展的背景下，這樣的操作已經遠遠不能適應當前經濟社會形勢發展的需要。

尤其是，面臨高昂房價透支經濟發展成果的現實，要切實降低企業成本，降低民眾生活成本，從對房地產的依賴轉變到對科技創新的依賴，實現經濟轉型，國家壟斷土地開發權的模式必須廢棄。

二、正確理解國家土地開發權壟斷的放棄

國家放棄壟斷土地開發權，不是國家對土地利用規劃管制的軟化。為實現土地的高效利用，為實現城市生活的安全及其他社會公共利益，土地規劃及其管制，是世界各國的通行做法。未來國家土地開發權壟斷的放棄，只是賦予了土地使用權人，根據規劃的變更，在規劃的范圍內，自主調整土地具體利用的自由。

換句話說，在國家壟斷土地開發權的模式下，土地使用人利用土地，不僅必須符合規劃的需要，而且必須取得國家對土地利用的具體許可或者授權，是典型的“只有國家允許的，才是行為人可做的”這樣一個資源使用模式。而未來國家放棄開發權壟斷并將開發權賦予給土地權利人之后，只要不違反規劃，使用權人就可以在土地規劃的范圍內，自主決定土地的利用和開發。這屬于典型的“只要國家不禁止，權利人就可以自由加以利用”，實際上是一種政府關于土地利用的“負面清單”模式，這將極大拓展土地使用人的利用自由，也將使政府能集中更多精力和資源，去做好規劃的制定、實施和監督工作。

簡言之，未來國家放棄開發權壟斷，等于國家將放棄地主身份，主要負責公權力的行使，而把土地利用的具體自由，賦予給具體的土地使用權人，這將實現關于土地的公權和私權的分置與平衡。

但國家放棄壟斷土地開發權，并不意味著國家放棄對土地增值的分享，所改變的只是分享模式。國家壟斷土地開發權，很重要的一個理由，被認為是孫中山提出的“漲價歸公”，即土地之所以增值，并非土地使用權人個人的投資或者勞動的投入所致，而更多是公共設施建設所帶來的增值。固然，漲價不可全部地給予使用權人，國家有權利也有理由加以分享，但問題在于分享的模式。

現代發達國家，大部分采取的是財產稅或者物業稅的分享模式，不管土地的用途如何，每年土地權利人都應該按照土地價值的一定比例，繳納土地稅或者物業稅。當土地用途改變時，土地產生增值，相應地國家分享的收入就會自動增加。而且這一分享模式，相對于出讓金這種一次性買斷，有一個穩定的現金流，保障了政府財政的安全。

而國家壟斷土地開發權模式下的出讓制度，卻可能由于短期內政府賣地獲得的出讓金驟增，而讓政府產生財政幻象，以至于過度支出，一旦日后出讓金不可持續，政府財政將會遭遇巨大困難。同時，由于出讓模式是一次性買斷，很難避免在估價等過程中判斷者的失誤或者尋租。但征收財產稅或者物業稅卻可以有效地避免這一問題，可以說，不但可以避免國有資產流失，也可防范出讓過程中的貪污腐敗等尋租問題。

國家將放棄壟斷土地開發權，雖然沒有明確解禁小產權房，但實際上為小產權房的合法化提供了一個有效路徑。雖然相關方案和講話都強調允許集體在其建設用地上建設租賃住房，即只租不賣。但一旦允許租賃，相關長期租約照樣可以使承租人取得穩定的產權，從而達到和買賣類似的效果。

問題的核心并不在于是否可以買賣，而在于是否允許集體在其建設用地上建設高密度的用于外部人居住的住宅，即是否賦予集體土地商品性住宅的開發權。目前深圳很多集體開發建設的此類租賃住宅，將因此獲得合法性。

三、賦予農民集體土地開發權所需要的制度配套

首先是從土地出讓金財政要向土地稅收財政轉變，即建立財產稅或者物業稅的配套制度。

從歷史的經驗看，封建國家“普天之下莫非王土”。尤其是在英國，自1066年諾曼征服之后，土地被視為國王所有，國王在最初都將自己視為土地的所有權人，而將土地使用權或者保有權出讓給人民。這一做法的背景是國家的稅收能力不足，出讓金因此承擔著稅收的功能。后來，隨著社會經濟的發展，隨著現代民族國家的建立，英國等國家及時實現了從出讓金到稅收的轉變。英國如此，澳大利亞也是如此。在澳大利亞各州建立初期，領土被宣布為女王所有，政府也建立了一套競價的出讓機制。但一旦出讓完畢，由于政府無法承擔不斷征收土地不斷再出讓的政治風險，因此逐步承認了民眾穩定的永久性土地財產權，而改采了土地物業稅制度。

中國內地的土地使用權出讓制度源于香港，其制度原理和英國的土地制度一脈相承，即國家擁有土地的所有權，民眾從國家手里獲得土地使用權。最初的使用權也是有期限的，但依國家規定，使用權到期后自動續期，等于間接變為永久。相應地，如果規劃即土地的用途改變，土地使用人就可做出相應調整，根據新的規劃用途進行開發，而不必由國家征收后再按照新用途進行出讓，這等于間接賦予了土地權利人以土地開發權。相應地，國家的出讓金將變成按照年度繳納的差餉即物業稅或者土地稅。

實際上中國目前正面臨著放棄出讓金制度，改采物業稅制度的有利契機。目前，國內多個住宅小區，土地使用權已經到期，根據《物權法》第一百四十九條的規定，住宅類出讓土地使用權到期后自動續期，從而，再次要權利人一次性繳納巨額出讓金，基本上是不現實的。但如果房屋所有權人完全獨享自動續期后的土地利益，也沒有道理。通過物業稅制度，就可以很好地解決續期后國家對土地價值的分享問題。而一旦物業稅制度得以建立，國家就不再需要借助壟斷開發權獲得高額出讓金來分享土地利益，從而將為承認集體土地的開發權，乃至承認國有土地上土地使用權人的土地開發權掃清制度障礙。

其次，土地開發權賦予本身，將為物業稅的順利出臺奠定基礎。在反對物業稅的理由中，很重要的一條就是，物業稅是對土地私有者征收的稅，而我國實行土地公有（具體分為城市土地的國家所有和農村土地的集體所有兩種形式），個人只是擁有使用權，并非所有權。但實際上，我國的土地使用權就相當于大陸法系其他國家的土地所有權，不論在城市還是農村，土地已經以使用權形式間接變成了民眾個人的私有財產。試想一下，如果一個土地使用權不但是永久的，而且還可以在國家規劃的范圍內自由開發利用，這和大陸法系的土地所有權又有什么區別呢？

國家放棄壟斷土地開發權，還要正確處理其后土地開發權的歸屬。籠統地說允許集體土地進入住宅租賃市場是不準確的，還要明確規定到底誰是開發權的主體。是作為土地所有權人的農民集體？還是作為土地使用權人的農民個人。

國土資源部《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》規定，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。這里強調的是，開發的主體是集體經濟組織，而集體經濟組織本來就是集體土地所有權的行使者，可見，依目前規定，開發權的主體是集體而非農民個人。但這樣會引起的另一個問題是，如果允許集體開發，而不允許農民個人享有開發權，集體為了開發，必然要對農民的宅基地予以收回，原來國家征收集體土地再予出讓的做法，就會在集體和農民個人之間重演，國家的土地財政，就會演變成集體的土地財政。

而且，由于集體的公法地位尚不明確，集體對農民宅基地的收回尚無法被認定為征收，集體也缺乏對村民有效的威懾力，一旦發生糾紛，更難處理。對此如何應對，還需要進一步明確。

筆者認為，既然土地開發權是賦予具體的土地使用權人根據土地利用規劃及時調整具體土地利用方式的自由，土地開發權原則上應該由具體的土地使用權人享有才能發揮這一制度目的。因此我們建議，不管是國有土地還是集體土地，土地開發權都應該賦予給具體占有土地的使用權人。

當然，在集體土地上，如果并不存在具體的宅基地使用權人或者建設用地使用權人，則無疑，集體自身是集體土地使用權的享有者，相應地也就是該土地開發權的所有者。

四、結語

總之，在十三個城市進行利用集體建設用地建設租賃住房的試點以及國土資源部部長姜大明的最新講話，允許集體在其土地上建設用于租賃的商品住房，乃至允許非房地產企業依法取得使用權的土地也可以作為住宅用地，表面上看是一次住宅供地的改革，將擴大供地主體，直接效應會是降低房價，但其制度效應的本質在于，國家將放棄對土地開發權的壟斷，而將土地的開發權賦予給具體的土地使用人。隨著社會的發展，被賦權的主體也會從目前的農民集體，不斷地擴展到具體的土地使用權人，從而開啟土地開發利用上政府“負面清單”的管理模式。其制度變革的偉大意義，不容忽視。