2018年全國國土資源工作會議上，國土資源部部長姜大明表示，我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地唯一提供者。同時，我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。

對此，中國建設報連線清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明就這一消息進行了詳細的解讀。在他看來，政府不再壟斷住房用地的供給是讓市場在資源配置中起決定性作用，這一舉措的出臺將促進土地領域的改革進入新的發展階段。

中國建設報：國土資源部此次提出“政府將不再是居住用地唯一提供者”的重要意義在哪里？

蔡繼明：這是全面落實中共十八屆三中全會精神，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的重要舉措。中共十八屆三中全會之后，一些與土地政策相關的政府官員就強調土地資源的配置不能由市場來決定，而應該由規劃和用途管制決定。這些年來，土地資源也的確是由計劃（規劃）行政配置的，尤其是城鎮建設用地供給，完全是由政府獨家壟斷的，根本排斥了市場在土地資源配置中應該起的決定性作用，由此造成如下嚴重的弊端：

首先，我國城鎮建設用地在整個國土資源中所占的比例以及城鎮建設用地中宅基地所占的比例都是偏低的，而我國家目前正處在工業化后期和城市化快速發展階段，這種土地資源的配置方式一方面造成農村大量建設用地閑置，另一方面導致城市建設用地特別是宅基地供不應求，是不適應工業化和城市化發展需要的。

其次，人口向特大城市、超大城市集中是世界城市化進程中的普遍規律，在我國的具體表現就是改革開放以來人口從中西部向東部沿海一線特大超大城市流動，而將城鎮新增建設用地供給從東部向中西部傾向，特別是對特大、超大城市的土地供給完全采用行政手段嚴格控制，不僅遏制了特大超大城市的正常發展，而且造成了東部一線城市房價飆升，中西部空城、“鬼城”遍地，抬高了農民工進城落戶的門檻，導致城鎮化速率下降。

國土資源部做出新的規定，政府不再是土地供應的唯一主體，那就要允許農村集體土地在符合城鄉統一規劃的前提下自主進入城鄉統一的建設用地市場，直接轉變為城鎮建設用地。所以，這一政策的重要意義就在于全面落實中共十八屆三中全會決定，讓市場在土地資源配置中同樣起決定性作用。

中國建設報：讓農村集體建設用地進入市場，這一政策的出臺將會帶來什么影響？

蔡繼明：改變政府單一的城市建設用地供給模式、構建城鄉統一的建設用地市場，必將對城鄉土地資源配置產生重要影響。根據國土資源部門公布的數據，我國農村集體建設用地是19萬平方公里，其中70%以上是住宅用地，城鎮建設用地只有10萬平方公里，而目前農村常住人口只占全國總人口的42.65%，57.35%的常住人口都居住在城市，所以，農村大量住宅用地是閑置的，或粗放使用的，空心村、空殼村、一戶多宅、宅地超標現象普遍存在。

讓農村集體建設用地特別是宅基地進入市場，這樣就增加了城市建設用地的有效供給，就可以緩解城市住房價格居高不下的狀況，同時也就有助于降低農民工進城落戶的門檻。我國現在城鎮中有2.8億農民工，按照常住人口統計的城鎮人口中大概有2.2億農民工和家屬沒有城市戶口，但他們被統計為城鎮常住人口。如果放開土地市場，讓大量農村閑置的集體建設用地進入市場，那就能夠有效地降低城市地價和房價，從而為農民工及其家屬進城落戶創造條件，加快我國的城市化進程。

當然，上述政策的出臺，也將促使我國涉地法律法規的修改范圍進一步擴大，也就是說僅僅通過修改《土地管理法》允許集體建設用地入市還是不夠的，我國《憲法》第十條規定城市的土地屬于國家所有，如果不盡快將此規定修改為“城市土地實行國有和集體所有兩種公有制”，那么，無論是中共十八屆三中全會有關農村集體經營性建設用地入市的決定，還是目前正在進行的“三塊地”改革試點，抑或是國土資源部剛剛出臺的上述政策，恐怕都會與憲法第十條的規定相矛盾。所以，我特別希望即將召開的十三屆全國人民代表大會對《憲法》第十條做出上述修改。只有國家根本大法做了上述修改，其他涉地的法律法規（包括《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《擔保法》以及國務院的相關法規）的修改和完善，才能與上位法保持一致。

中國建設報：為什么要探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”？

蔡繼明：這涉及到農村集體建設用地如何入市的問題。國土資源部去年就已經開始在13個城市試行利用農村集體建設用地建租賃住房，這個試點可能還要進一步擴大。國土資源部姜大明部長也提到，在農村承包地實行“三權分置”的基礎上，宅基地也可以探索實行“三權分置”，即集體宅基地所有權、農戶宅基地資格權和宅基地使用權分置。

這樣一來，就為深化農村土地制度改革開辟了更大的空間，因為以往農村集體建設用地只能用于鄉鎮村辦企業、公共設施以及農民自住房建設，農村宅基地流轉也只限定在集體所有制內部，現在13個試點城市有了突破，農村集體建設用地可以建租賃房了！而在2015年啟動的33個縣市區“三塊地”改革試點中，乃至在更多的農村地區，很多宅基地已經在不同村落之間流轉了，甚至有的進城落戶的農民，仍然可以回到自己的家鄉，有償獲得一塊宅基地建房。宅基地“三權分置”之后，這種使用權的流轉包括出租、轉讓、抵押的范圍，有望在更大范圍內實現。

對特大、超大城市來說，其周邊大量農村集體建設用地入市，可以為這些城市的擴展提供更大的空間。只有政府不再壟斷住宅土地的供給，才有可能使城鄉統一的建設市場建立起來，真正讓市場在土地資源配置中起決定性作用。

（原題：《清華大學教授蔡繼明解讀“政府不再壟斷居住用地供給”》）