近日，英國政府在時隔八年后再度發布《國家海洋安全戰略》（以下簡稱“戰略”）。在全球緊張局勢加劇之際，英國認為這一舉措將展示其在“支持基于規則和原則的國際秩序上的關鍵作用。”

新版《戰略》進一步闡釋了海洋安全的內涵、外延及其對英國的意義，設定了英國在國家海洋安全領域的戰略目標和實施路徑，可視為觀察今后五年甚至更長一段時間內英國海洋政策的風向標，其對全球海洋治理格局也可能帶來一定影響。

隨著兩艘“伊麗莎白女王”級航母的入役，英海軍的遠洋作戰能力大幅提升。

“全球英國”構想下的海洋戰略

新版《戰略》提出，英國作為具有重大全球利益的島國，其經濟命脈在于海洋，英國管轄海洋區域的安全、國際航路和海洋基礎設施的安全以及貨物、人員和信息流動的安全都與其繁榮發展密切相關。英國將通過發展安全伙伴和經濟伙伴，阻止和應對可能出現的“脅迫和侵略”，將硬安全（hard security）和經濟安全結合起來，在“全球英國”構想下建立更強大的伙伴關系，以發揮其在“捍衛價值觀”上的全部能力。“全球英國”構想由時任外交大臣約翰遜在2016年首先提出，隨后逐步發展成為英國政府拓展歐洲以外發展空間、擴大全球影響力的對外政策指導。英國2021年3月發布的《競爭時代的“全球英國”—安全、國防、發展與外交政策的整體評估》中對這一構想進行了系統闡釋。

新版《戰略》確定英國將運用政治、外交、經濟、法律、科技等綜合手段，實現“維護國家安全、應對威脅、確保繁榮、捍衛價值觀、打造安全且有韌性的海洋”五方面戰略目標。英國將深化與盟友、伙伴和國際組織的涉海合作，維護“基于規則的國際海洋秩序”，維護海洋的自由、公平和開放。

在“維護國家安全”方面，英國將致力于為邊境、港口和海洋基礎設施提供有效的海上安全保障框架；保護網絡信息數據，抵御網絡攻擊和其他形式的網絡威脅；保障海上人員和貨物流動的快速和通暢。

在“應對威脅”方面，強化海洋態勢感知能力，打擊恐怖主義和有組織犯罪活動，通過軍事、科技等綜合手段確保傳統海洋安全，繼續鞏固和發展包括北約和“三方安全伙伴”（AUKUS）在內的盟友與伙伴關系。

在“確保繁榮”方面，深化與其他國家的海上非傳統安全領域合作，確保國際航運安全，加強對海上戰略通道和咽喉要道的監控和信息收集，保護電纜、管道等海底基礎設施。

在“捍衛價值觀”方面，視《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）為規范所有海上活動的法律框架，維護《公約》規定的包括航行自由在內的權利和義務，包括確保所謂的“印太”地區的自由、開放和安全，使英國成為在該地區擁有最廣泛、最全面存在的歐洲國家。

在“打造安全且有韌性的海洋”方面，倡導海洋可持續治理理念，統籌應對氣候變化和完善海洋治理，呼吁通過國際合作共同抵御新冠肺炎疫情、海平面上升、海洋酸化與海洋環境退化等帶來的現實威脅和負面影響。

英國航母搭載的F-35B。

新版《戰略》有三個突出特點

新版《戰略》與英國近年來的海洋政策一脈相承。英國在2014年首次發布《國家海洋安全戰略》，強調通過整合國家資源和提升綜合能力，以有效評估、識別和應對來自國內和國際兩方面的海洋安全挑戰，保護海上貿易、能源通道、本土和海外領地的安全。在這一戰略實施期間，雖然出現了英國“脫歐”等新情勢，但英國的海洋政策總體上仍是以該戰略為指引，并保持了一定程度的連續性和穩定性。2019年，英國成立了“聯合海上安全中心”，與政府的利益相關方協調合作，基于對海上安全風險的共同認識，制定“全系統響應模式”，這一機制為英國系統評估海洋威脅積累了經驗。同年發布的《海事2050—未來導航》文件為英國未來30年海洋治理設定了長期愿景，新版《戰略》基本契合《海事2050—未來導航》文件中設定的長期安全目標。

另一方面，新版《戰略》亦可視為英國2021年3月發布的《競爭時代的“全球英國”—安全、國防、發展與外交政策的整體評估》在海洋安全領域的“先行先試”，是“全球英國”構想在國家海洋安全戰略層面的系統呈現。與2014年的版本相比，新版《戰略》超越了歐盟在全球海洋安全議題中的戰略定位和地緣政治利益關切，在政策選擇和資源配置上擺脫了歐盟對外政策和規則的限制與束縛，各領域的實施路徑均指向“重拾英國傳統海洋強國地位”的價值目標。

在這一點上，新版《戰略》毫不避諱地指出，脫離歐盟使其有能力就本國最重要的優先事項和價值觀制定戰略和政策，國家海上安全戰略抓住了這一機遇，它明確定義了海上安全及其對英國全球利益的深遠影響。當然，在這背后可能既有英國對昔日海上強權的歷史記憶的精神夢游，也有重構國家戰略定位和身份感知的迫切愿望，亦不乏緩解脫歐陣痛、平息國內政治內訌的現實需求。

新版《戰略》有三個特點比較突出。一是框架比較完備。經過前后兩版戰略的探索，英國政府已經建立起體系化的國家海洋安全戰略框架，戰略目標和指導原則比較清晰，具體目標也不斷細化。二是重視海洋安全威脅的系統評估和安全理念的闡釋。在新版《戰略》中，英國對海洋安全形勢特別是威脅來源進行了系統分析，部分威脅還附帶案例，并較深入地闡釋了其在海事態勢感知、海事風險評估、海洋秩序塑造等領域的政策思路，為各項行動舉措提供了理論支撐。三是“積極防御”與“戰略重塑”并重。在“積極防御”上，提出充分利用自身優勢，在例如打擊恐怖主義和非法海上活動等方面主動出擊，并投入更多資金用于支持海洋安全項目研發、關鍵國際航道的威脅感知與預警等。在“戰略重塑”上，強調將尋求多種方法支持其他合作伙伴在“印太”的海上安全活動，通過更長時間和更加協調的軍事部署、深化與東盟的對話伙伴關系、幫助東盟國家提升海上執法能力等，增加對“印太”地區海洋安全的公共產品供給。

與八年前首次提出國家海洋安全戰略時相比，英國國內外形勢都出現了重大變化。除“脫歐”之外，仍在延燒的烏克蘭危機以及冷戰結束以來歐洲最大規模的地緣政治對抗的影響也在新版《戰略》中有所體現。英國在新版《戰略》中除對俄羅斯進行強烈指責和批評外，還提及烏克蘭與俄羅斯在國際海洋法法庭的相關涉海案件。在英國看來，俄羅斯“違反國際海洋法”的所作所為也是促使英國與盟友與伙伴加強安全合作，維護《公約》和國際海洋秩序的重要原因之一。

“伊麗莎白女王”號航母首次遠洋部署行動將印太作為重點任務區域。

關注“印太”，聚焦南海

新版《戰略》對“印太”和南海地區也不惜筆墨，需要予以關注。歷史上，英國在東亞、東南亞地區長期是以殖民主義者的身份出現的。第二次世界大戰后相當長一段時間內，英國在南海的地緣政治格局中的背影漸漸遠去。但是近年來，大國博弈加劇，南海問題升溫，英國的“印太”政策和南海政策也在逐步調整，這大體上受到內外兩個因素的影響。

一方面，如戰略文件中所言，南海是連接歐洲和東亞的主要貿易走廊，雖然英國距離該水道遙遠，但每年12％的海運貿易都會經過南海。英國排名前25位的貿易伙伴中有6個位于“印太”地區，東南亞是英國第三大非歐盟出口市場和第三大防務出口市場，號稱其關鍵的海上運輸路線與英國安全、繁榮有著明顯的聯系。英國海洋政策學者杰弗里·蒂爾曾宣稱，作為與海洋有著深厚歷史淵源的海上貿易國，英國需要確保良好的海上秩序，在世界遙遠的地區發生的事情遲早會影響到英國，而且往往比其他大多數國家都要大。

在“全球英國”的戰略目標下，保持與“印太”地區盟友與伙伴的可靠接觸、維持在這一地區的戰略存在將是英國的一個優先事項。這種“可靠接觸”意味著“不能采取任何半心半意的措施”，意味著“英國需要在場并且存在必須是持久的而不是投機的”。用英國前國防大臣加文·威廉姆森的話來說，在大國競爭的時代，英國不能滿足于僅僅保護自己的“后院”，作為具有全球利益的海洋國家，英國必須準備好遠離本土爭取自己的利益和價值觀。

另一方面，美國近年來在外交政策上固守冷戰思維和集團政治，極力渲染“中國威脅”，將南海問題作為對華施壓的重要抓手，甚至宣稱“南海已經成為美中戰略競爭的舞臺”。自美國提出“印太戰略”以來，英國、日本、澳大利亞等盟友在南海投入的資源越來越多，彼此間的協調程度也在不斷提高，“印太”框架下美、英、日、澳基本形成了所謂“以海洋事務為中心”“強調基于規則的秩序”“價值觀指引下的地緣政治博弈”等政策共識。作為美國最重要的盟友，英國在南海問題上對美國亦步亦趨，即便實際作用較小，但只要保持“活躍的姿態”就減輕美國及地區盟友的一些負擔，同時拓展英國在南海的活動空間，提升其“全球影響力”。

由此觀之，通過新版《戰略》似可管窺英國未來幾年的南海政策動向。英國提出將在南海使用一系列手段來“宣傳和捍衛”《公約》，包括沿岸國在其“專屬經濟區內”的權利，支持通過國際司法途徑解決爭端。英國謬稱，如果《公約》“在一個地區受到破壞，無論該地區在哪，無論情況如何，它都可能在其他地方也遭到削弱。”新版《戰略》還提及英國和法國、德國于2020年9月分別提交的但主體內容相同的否定中國南海權益主張的照會，實際將中國置于所謂“以規則為基礎的國際海洋秩序”的對立面。

除在外交和法理層面打著《公約》旗號對中國說三道四之外，英國還可能派遣更多的軍艦進入南海開展軍事活動，提高對美國在南海有關軍事活動的協同和配合程度，通過雙邊同盟、“五眼聯盟”和《五國防御協議》小組（澳大利亞、英國、馬來西亞、新西蘭、新加坡）等機制和框架，增加在南海和“印太”地區的軍事存在，甚至考慮在東南亞重新進行軍事前沿部署。從英國國內近期討論情況來看，新加坡、文萊和澳大利亞都是可能與英國簽訂一系列基地準入協議的潛在伙伴，日本也可被視為另一個能夠為英國在東北亞地區的存在提供重要后勤支持的合作伙伴。

綜上所述，新版《戰略》是英國“脫歐”之后在涉海領域具有延續性和更迭性的戰略布局嘗試。作為一種頂層戰略設計，它折射出了英國在“全球英國”愿景下的野心與抱負，但能否實現戰略設定的五個戰略目標，筆者以為還不宜過于樂觀和過早下結論，它不僅有賴于國際形勢的發展變化，也取決于英國國內是否真正有充足的資源投入、持續的財力支持、穩定的政治環境和普遍的社會共識，最好還是把它留給時間和實踐去檢驗、去評判。

（作者系中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長、副研究員）