【編者按】

12月2日，由深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院與中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會共同主辦的“混合所有制改革論壇”在北京舉行，中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長黃群慧在論壇上作了題為《更加注重國企改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性》的演講，重點談了國企改革的方法論問題，他強調(diào)要更加注重國企改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性。以下是黃群慧的演講實錄，經(jīng)本人審訂，澎湃新聞（www.6773257.com）經(jīng)授權(quán)發(fā)表：

我今天只想談一個問題，關(guān)于國企改革的方法論問題，題目叫《更加注重國企改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性》。

十九大報告里提到，國企改革有一條重要經(jīng)驗就是比較注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。在中國共產(chǎn)黨的黨章里專門談到改革的時候也提到這么一句，“改革開放應(yīng)當(dāng)大膽探索，勇于開拓，提高改革決策的科學(xué)性，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。”現(xiàn)在大家宣傳十九大報告的時候好像對這點沒有重點解讀。現(xiàn)在改革政策文件的四梁八柱都有了，科學(xué)性具備了，現(xiàn)在應(yīng)該強調(diào)更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。因為我們整體的改革方法論涉及各個方面，整個經(jīng)濟(jì)體制改革，需要強調(diào)改革的系統(tǒng)性。如果把這個原則放到國有企業(yè)改革，我覺得同樣適用，國企改革也應(yīng)該注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

現(xiàn)在國企為什么說要改革，因為隨著全球化、中國工業(yè)化以及市場化改革進(jìn)程的推進(jìn)，對國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)、國有資本也提了一些新的要求，原有國有企業(yè)功能布局存在一些不適應(yīng)，產(chǎn)權(quán)形式存在不適應(yīng)，管理體制存在不適應(yīng)，微觀治理機制也存在不適應(yīng)。十八屆三中全會以來可以說是推進(jìn)了四大項改革任務(wù)，一般認(rèn)為很多，國資委試點十幾項甚至更多項，其實是四個大的方面：基于“國家使命”調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)功能和布局，協(xié)同推進(jìn)混合所有制改革，建立以管資本為主的新國有資產(chǎn)管理體制和完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度。而這四大項改革任務(wù)是以分類為前提的。十八屆三中全會以后，國有企業(yè)被分為三類，公益類、商業(yè)一類、商業(yè)二類。以這個分類為前提，四大項任務(wù)之間具有嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，是密切結(jié)合的。現(xiàn)在我們已經(jīng)出臺一系列文件，圍繞國企國資改革推出“1+N”政策體系。但是，當(dāng)我們把文件分解之后，在實踐操作層面往往會忽視系統(tǒng)性和協(xié)同性。恰恰因為忽視，我們這幾年改革總體成效很大，比如很多老百姓感覺改革的滿意度和獲得感還需要進(jìn)一步提升。

要更加注重國企改革的目標(biāo)及路徑的系統(tǒng)性和協(xié)同性

為什么說這種系統(tǒng)性、協(xié)同性影響了我們的獲得感和滿意度呢？有兩個方面，一方面從國企改革的目標(biāo)看，要從整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看國企改革的目標(biāo)，也就是說增加國企改革目標(biāo)的整體性意義。以前我們總是提國企改革是圍繞國有企業(yè)本身做大做強做優(yōu)推進(jìn)的，這次黨的十九大報告進(jìn)一步提出國有資本做大做強做優(yōu)。從“國有企業(yè)”改為“國有資本”，意義深遠(yuǎn)。因為國有資本的載體可以是國有企業(yè)，也可以放到其他各種形式的載體里，包括混合所有制里。這也意味著國企本身的發(fā)展除了我們說的自身做大做強做優(yōu)，還包括給整個經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。這次十九大報告指出，全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷。這些都和國企改革目標(biāo)有相關(guān)性，所以要站在這個角度想問題。

另一方面國企改革推進(jìn)路徑也要考慮到系統(tǒng)性和協(xié)同性。一是國企改革路徑要上下結(jié)合和協(xié)同，要做到上面有框架，下面有試點。試點的前提是允許企業(yè)放開地進(jìn)行探索，設(shè)立容錯機制。二是國企改革推進(jìn)的激勵和約束機制需進(jìn)一步協(xié)同，在企業(yè)層面，推進(jìn)改革的激勵機制還有待進(jìn)一步完善，在激勵和約束不對稱，改革很難推行下去。三是國企改革的試點有待進(jìn)一步系統(tǒng)化。現(xiàn)在我們往往為了工作的方便把國企改革分為多少項試點，你去試員工持股，你試經(jīng)營者薪酬制度，每個企業(yè)都只是進(jìn)行單項試點，缺乏系統(tǒng)性。任何企業(yè)推行改革，都應(yīng)該是綜合性、整體性的。

實質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革，必須堅持整體協(xié)同推進(jìn)

王曉初董事長提了綜合混改，我認(rèn)為很重要，混改一定是涉及整個企業(yè)的綜合改革，涉及到上面提到的四個方面都要有變化。整個邏輯是以對每家國企進(jìn)行分類并向社會公布為前提的，分為公益類、商業(yè)一類、商業(yè)二類，社會上一定要知道哪家企業(yè)是什么類型。公益類企業(yè)，相應(yīng)社會監(jiān)督很重，對商業(yè)一類企業(yè)可能完全按公司法運作，商業(yè)二類監(jiān)管介于公益類和商業(yè)一類監(jiān)管方式之間。實際上，不同類型的企業(yè)，其透明度也應(yīng)該不一樣，其監(jiān)管方式也不一樣。

具體而言，現(xiàn)有國有企業(yè)多是三類業(yè)務(wù)混合，需首先實現(xiàn)企業(yè)功能定位和分類，這個功能定位過程與建立以管資本為主的管理體制相協(xié)同，利用國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類平臺實現(xiàn)國有資本合理流動來保證國有企業(yè)動態(tài)地實現(xiàn)其功能定位。國有資本運營公司主要針對商業(yè)一類，國有資本投資公司則主要是商業(yè)二類和公益類的資本管理平臺。企業(yè)搞混合所有制，真正的國企持股方和操作方應(yīng)該是國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類公司，這和混合所有制改革又要協(xié)調(diào)。推進(jìn)混合所有制改革，這個過程要與建立現(xiàn)代公司治理機制協(xié)同，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、經(jīng)營業(yè)績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設(shè)等方面建立不同監(jiān)督管理機制，從而實施更加精準(zhǔn)有效的分類監(jiān)管。

國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性再調(diào)整

首先看國有企業(yè)的戰(zhàn)略性調(diào)整。從理論上看，公益類作為國家政策的一種工具，彌補市場經(jīng)濟(jì)的不足，發(fā)揮糾正自然壟斷、矯正外部效應(yīng)、提供公共物品、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保證收入公平分配等方面作用，是建立市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代的國家治理機制的一部分。商業(yè)二類是屬于戰(zhàn)略性的、壟斷性的企業(yè)，在事關(guān)國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)與國外企業(yè)競爭抗衡，承擔(dān)支持科技進(jìn)步、保障國家經(jīng)濟(jì)安全等功能，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超。在成為世界一流經(jīng)濟(jì)強國之前，需要保持相當(dāng)數(shù)量的此類國有企業(yè)。商業(yè)一類是真正完全競爭的，作為獨立市場主體的國有企業(yè)，要自主經(jīng)營、自負(fù)盈利、自我約束、自我發(fā)展，要積極應(yīng)對市場的激烈競爭，在競爭中通過追求盈利來實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。對應(yīng)這三類，基于這三類，相應(yīng)的我們要進(jìn)行戰(zhàn)略性重組。現(xiàn)在來看，兩個企業(yè)兼并，多個企業(yè)兼并，一定要根據(jù)它的分類，如果公益類企業(yè)的還有商業(yè)類的業(yè)務(wù)的話一定要拆開；對于商業(yè)一類企業(yè)，如果還承擔(dān)著國家戰(zhàn)略目標(biāo)，有些特權(quán)，也要把這些特權(quán)剝開。商業(yè)二類的介于二者之間一些非商業(yè)目標(biāo)還可以保留一段時間。

基于這種情況，現(xiàn)在國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整要有整體布局，要有系統(tǒng)性、協(xié)同性。從產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整看，要推進(jìn)重化工領(lǐng)域產(chǎn)能過剩行業(yè)的相當(dāng)部分國有資本退出，轉(zhuǎn)向高端和新興制造業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域。 在過去的十多年中，由于中國正處于工業(yè)化中期階段，重化工業(yè)處于大發(fā)展的時期，通過國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，國有企業(yè)大多集中到工業(yè)領(lǐng)域，尤其是重化工業(yè)領(lǐng)域，在工業(yè)領(lǐng)域超過60%的國有資本集中于能源工業(yè)（電力、煤炭）和原材料工業(yè)（鋼鐵、有色和建材）。相對于大量國有資本分布在這些產(chǎn)能過剩的重化工領(lǐng)域，與“中國制造2025”相關(guān)的高端與新興制造業(yè)領(lǐng)域、與國家“一帶一路”戰(zhàn)略相關(guān)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、與完善中心城市服務(wù)功能相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，還有待國有資本的投入。這意味著必須通過國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，積極推進(jìn)這些重化工領(lǐng)域的部分國有資產(chǎn)逐步退出，轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全等領(lǐng)域。

從經(jīng)營業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整看，要積極推進(jìn)自然壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)業(yè)務(wù)重組，將業(yè)務(wù)更多地集中具有自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)。一般認(rèn)為，電力產(chǎn)業(yè)的輸配電網(wǎng)，鐵路行業(yè)的路軌網(wǎng)絡(luò)，石油產(chǎn)業(yè)的輸油管線，天然氣行業(yè)的輸氣管線，電信行業(yè)的電信、電話和寬帶網(wǎng)絡(luò)，屬于自然壟斷的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，而電力行業(yè)的發(fā)電、售電業(yè)務(wù)，鐵路的運輸業(yè)務(wù)，石油和天然氣的勘探、銷售業(yè)務(wù)，電信行業(yè)的移動電話、互聯(lián)網(wǎng)、電視網(wǎng)絡(luò)和增值業(yè)務(wù)等屬于可競爭的非自然壟斷環(huán)節(jié)。推進(jìn)這些行業(yè)的改革和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)鍵是優(yōu)化相關(guān)業(yè)務(wù)配置和遏制壟斷，形成主業(yè)突出、網(wǎng)絡(luò)開放、競爭有效的經(jīng)營格局。這要求進(jìn)行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)重組，區(qū)分自然壟斷的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)和可競爭的非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)性質(zhì)，根據(jù)行業(yè)特點整體規(guī)劃、分步實施。能否在這些網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)中，也允許有1家民營企業(yè)進(jìn)行競爭？

從產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整看，要基于行業(yè)特性積極推進(jìn)中央企業(yè)的并購重組，形成兼有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭效率的市場結(jié)構(gòu)。國務(wù)院國資委成立后，已經(jīng)將196家中央企業(yè)減少到98家。在市場競爭程度相對高的資源類行業(yè)、鋼鐵、汽車、裝備制造、對外工程承包等領(lǐng)域，通過并購重組，來突破地方或部門勢力造成的市場割據(jù)局面，促進(jìn)形成全國統(tǒng)一市場，有效提高產(chǎn)業(yè)集中度、優(yōu)化產(chǎn)能配置和促進(jìn)過剩產(chǎn)能消化。在具有自然壟斷性的領(lǐng)域，通過企業(yè)重組、可競爭性業(yè)務(wù)的分拆和強化產(chǎn)業(yè)管制等“多管齊下”的政策手段，使國有大企業(yè)能夠更好服務(wù)于國家使命與社會大眾的需求。

我們也做過研究，把現(xiàn)有的國資委下屬的工業(yè)企業(yè)，所有企業(yè)分一分，如果要根據(jù)它的國家戰(zhàn)略意義的變化，比如是不是還有戰(zhàn)略意義，是不是有民生服務(wù)意義。國有資本做強做大，你要有調(diào)整，基于這種分類，不同行業(yè)你是繼續(xù)保持還是退出還是增加，要有一個整體的規(guī)劃，就是要制定一個整體的國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整規(guī)劃，盡量避免很隨意地對國有企業(yè)進(jìn)行合并重組。

混合所有制改革的“知行誤區(qū)”

關(guān)于混合所有制，現(xiàn)在有很多認(rèn)知誤區(qū)。如將混合所有制改革等同于股權(quán)多元化改革，只強調(diào)多個法人持股，沒有認(rèn)識到混合所有制改革一定是不同性質(zhì)的持股方的多元持股；又如，將混合所有制改革等同于國有資產(chǎn)流失，甚至等同于私有化，從而反對混合所有制改革，實際上國企混合所有制改革并不必然帶來國有資產(chǎn)流失，關(guān)鍵是程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴(yán)明。如果操作流程和審批程序規(guī)范、國有資產(chǎn)定價機制健全、第三方機構(gòu)作用得到很好發(fā)揮、審計紀(jì)檢及內(nèi)部員工等各個方面監(jiān)管到位，完全可以做到守住國有資產(chǎn)不流失的“紅線”和“底線”。在具體推進(jìn)混合所有制改革中，要不斷探索完善法律制度，以法律制度建設(shè)為前提,重視構(gòu)建有效的公司治理結(jié)構(gòu)。

另外，推進(jìn)混改中一定要分類分層，不同層面、不同類型企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革要求是不一樣的。重股權(quán)、輕治理也是不行的，整個過程的公平公正也是很關(guān)鍵的。通過這種分類分層我們就可以看到，包括在推進(jìn)員工持股作為混合所有制改革的主要方面，你也要根據(jù)不同類型的企業(yè)來進(jìn)行不同的選擇。比如公益性企業(yè)，可能在員工持股方面就不是很適應(yīng)，本來是一個公益性企業(yè)，人力資本的特點不是很突出。如果一般商業(yè)機構(gòu)，我們叫做商業(yè)一類，可能就需要積極推進(jìn)員工持股。

組建“管資本”體制與完善國企治理機制

關(guān)于國資管理體制改革。現(xiàn)在整體基本框架正在逐漸形成，關(guān)鍵在組建國有資本投資公司和國有資本運營的步伐要加快。國有資本運營公司主要針對商業(yè)一類企業(yè)，國有資本投資公司主要是針對商業(yè)二類企業(yè)。資本投資公司尤其強調(diào)最高決策機構(gòu)是管理委員會，對應(yīng)的是公益類企業(yè)。組建國有資本投資公司和運營公司不僅是國資管理體制改革的“牛鼻子”，而且也是混合所有制改革的關(guān)鍵，在混改過程中，一定要注重發(fā)揮國有資本運營公司和國有資本投資公司組建和它作為股東代表的功能。

關(guān)于完善國企公司治理機制，這是一項更加細(xì)致的改革，要針對不同類型企業(yè)具體設(shè)計治理機制。在治理過程中要分得很細(xì)，對于公益類企業(yè)，其使命、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不一樣，基本治理原則更強調(diào)社會性治理。治理中要嚴(yán)格預(yù)算收支管理，免交國有資本收益；通過社會性治理提高運營效率；商業(yè)一類，應(yīng)該完全按照商業(yè)法律來組建公司治理機制。治理和改革中要把握的是：創(chuàng)造條件引入戰(zhàn)略性投資者，未來政府原則不新設(shè)此類企業(yè)，要按照公司法享受股權(quán)收益按照市場規(guī)范運作的方式、參照市場標(biāo)準(zhǔn)來確定國有資本收益上繳標(biāo)準(zhǔn)；對于商業(yè)二類，要基于其特定功能要求來看其是否需要進(jìn)行投資新設(shè)企業(yè)，要基于其專營和壟斷程度來確定其國有資本金收益上繳比例，同時產(chǎn)權(quán)改革和打破市場壟斷協(xié)同推進(jìn)。

具體到國企領(lǐng)導(dǎo)人的選拔和激勵機制，2015年中央通過的《中央關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見》就專門提到了要從集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)向分類分層。對于公益類的可能管的人要多一些，但是真正對商業(yè)一類的，可能管得少，大部分市場化選聘，相應(yīng)的選拔、激勵、考核包括流動機制，都是要分開推進(jìn)的，這個都需要有具體的制度落地。

總體上看，我們整個這四大方面改革任務(wù)，他們之間是系統(tǒng)的，協(xié)同的，每推進(jìn)一個應(yīng)該整體考慮聯(lián)動到其他各個方面，切勿忽視了其系統(tǒng)性和協(xié)同性。