2015年春筆者在本專欄開篇時，曾嘗試討論奧巴馬政府的軍費政治，涉及幾個問題：

（一）摘掉2011年《預算控制法案》 “帽子”是整個華盛頓的共識，符合白宮、兩黨、軍方、產業等利益攸關方的需要，但諷刺的是，沒有人能夠把美國拽出這一泥潭；

（二）兩黨關于軍費的核心矛盾并非花錢多少，而是錢從哪里來，花到哪里去，是兩黨在政治理念、身份認同和利益訴求的差異；

（三）除了政治問題，軍費的屢次“難產”與爭議也伴隨著程序和操作層面的重要影響。

奧巴馬政府從未能擺脫這些因素的掣肘，在他任內出現了針對2011年法案的三次短期妥協，但是最后一次妥協也只能維持到2017年。這意味著特朗普政府將有可能在2018財年面臨又一輪強制減支的沖擊。

日前，美國參眾兩院通過了協調版的7000億軍費大單，一時間關于美國軍費歷史性大漲的評論沸沸揚揚。而事實上，特朗普政府依舊沒有擺脫上述三個因素的影響，所謂劃時代的大單一定是會打折扣的。

美國軍費如何誕（難）生（產）

11月14日，美國眾議院以356：70通過了7000億美元的2018財年軍費授權法案。兩天后，參議院也通過了該法案，并送交特朗普簽字。法案包括6340億基礎軍費與660億應急海外行動經費。這一美國歷史上數額最大的授權案旨在大幅提高軍人待遇，增強導彈防御與空海軍高技術裝備部署，改善美軍戰時平時行動中日益凸顯的戰備水平問題。

這一數字超過了特朗普向國會提交的預算案（6030基礎軍費、650億應急海外行動經費），媒體關于“美軍獲得有史以來最高軍費”的報道與渲染甚囂塵上。但是，這種理解是不準確的。對于該授權案，2018財年美軍到底能得到多少錢，以及美國軍費政治的現狀，有幾個問題需要澄清，首先是程序問題。

美國軍費出臺過程比較復雜，每年年中到年尾中外媒體都會有“美國國會通過軍費案”之類報道，例如今年七、九月份，媒體便分別熱炒過近7000億軍費案被通過，那其實是眾議院與參議院各自通過的版本，只是階段性方案。此后兩個月時間，參眾兩院對兩個版本的授權法案進行了協調，最終出臺了目前這一版授權法案。

由于政黨政治、國際環境和財政環境等因素的影響，美國軍費越來越呈現“難產”的趨勢。簡單來說，美國軍費出臺需要三步：總統提交申請、國會批準、總統簽字，法案生效。不過這是非常粗略的描述，實際過程要復雜得多，用圖表方式也許能夠更明確地予以呈現。

可見，美國軍費出臺過程漫長，涉及部門利益復雜，極易受到不同機構乃至個人的意識形態和政策偏好影響。此外，這些繁瑣步驟的每一步都可能無法按計劃時間完成，延遲時間從數周到數月不等。事實上，踢皮球已成為常態。而這種延遲本身也是軍費案出臺困難的原因之一。

回到2018財年軍費授權法案上。一個重要的程序問題在于——授權法案不等于撥款法案，而后者才是真正算數的那一個，雖然前者并非不重要。2018財年軍費撥款法案達到同樣大數額的可能性要小得多。

事實上，在2018財年預算的整個醞釀過程中，所有已出現的數字都低于這次通過的授權案——白宮提出的預算請求為6680億；國會預算決議為5990億；眾議員武裝力量委員會授權案為6670億；參議院武裝力量委員會授權案為6920億。

在近十年的多數年份中，總統提出的預算申請都是高于國會批款的，但是今年的授權案卻顯著高于特朗普的要求。雖然特朗普從競選開始便一直標榜要強軍、擴軍，糾正前任在這方面的過錯，但是正如在處理內部及府院協調方面所一再表現的那樣，他在軍費問題上釋放出來的信號往往模棱兩可，甚至自相矛盾。

總之，授權案上這7000億不能被視作美軍未來開支水平的直接指標。即便上面那些低于7000億的數字，想要實現也不容易。背后的關鍵，還是2011年預算控制法案。

預算帽的魔咒

六年前的11月，《2011預算控制法案》生效。作為1985年《格拉姆-魯德曼-霍靈斯法案》的“重生版”，2011年法案設置了為期10年的預算帽。在軍費方面，該法案要求2011-2021年的軍費開支比奧巴馬提出的十年開支請求少1萬億美元，每年軍費不得超過5490億美元。

《格拉姆-魯德曼-霍靈斯法案》創造了強制減支這柄雙刃劍，并在上世紀八九十年代多次觸發，2011年法案也依賴它作為執行機制。強制減支的殺傷力在于，當你缺錢時，不能按照優先次序削減開支，而必須在每件事上按同等比例削減。

2011年之后，強制減支只在2013年出現過一次。強制減支被觸發有兩個先決條件：國會在知道預算帽被突破的情況下，依然批準大于規定水平的預算撥款案（注意，不是授權案）；繼而總統在明知強制減支后果的情況下，依然簽署該法案。從這兩點來看，即便在四面透風、錯誤頻出的特朗普政府，強制減支出現的可能性也不是很大。換句話說，最后的撥款案一定會以某種上拽下拉的方式滿足2011年法案的規定。

所謂下拉，便是撥款案給出一個有效低于授權案的數字。而上拽，則是修訂2011年法案，臨時提高預算帽水平，并掩耳盜鈴似地鉆應急海外行動賬戶的空子，正如2012、13、15年所發生的。這三次修訂提高了13-17年的預算帽水平，使得2011年法案對軍費的影響并沒有軍方及共和黨鷹派所痛陳得那么嚴重，也使相應財年的“超標”軍費得以通過。最近一次的修訂案使得2017年的軍費達到5510億，而非11年法案規定的5490億上限。但是此次修訂案也已失效。

根據民主、共和兩黨在該法案生效以來的交鋒史，以及特朗普上臺以來府院和兩黨關系，一勞永逸的大妥協依然是不可能的。因此，預算帽仍是終極挑戰，而小修小補依然是軍費通過的最現實途徑。

12月8日：將被錯過的死線

正如表1所顯示的，由于2018年預算案并未在新財年開始（10月1日）之前搞定，美國政府部門（包括美軍）目前的運行已經是在依靠臨時撥款決議。而該決議的有效期截止12月8日。

也就是說， 8日國會與白宮將不得不在三個選項中進行選擇：通過預算控制法案（或修訂版）所允許的2018財年撥款法案；未能通過預算案而繼續以新的一輪臨時撥款決議“得過且過”；政府暫時關門。在目前這種黨爭的環境下，尋求軟著陸并非易事，8號的死線很有可能是會被錯過的。

上周二，由于特朗普在推特上的挑釁，民主黨參眾兩院領袖佩洛西與舒默拒絕了與特朗普關于預算妥協方案的會晤。該會晤被重新安排在12月7日，8日死線的前一天。除了時間緊迫之外，兩黨和府院還需要在移民（特別是幼兒）、醫保、災后救援等問題上取得妥協，并對兩院剛剛分別通過的減稅法案進行最終的協調。共和黨的大佬們希望能夠在8日之后獲得至少兩周的臨時撥款決議作為緩沖，并在12月22日之前搞定這些棘手問題，過一個輕松的圣誕節和新年。但是從目前形勢來看，22日之前達成移民問題的妥協和完成軍費撥款案的編列幾乎是不可能的，第三個臨時撥款決議很可能是必要的。也就是說，2018年1月初，2018財年開始三個月后，這些問題才能最終解決。

之所以軍費問題如此棘手，一方面共和黨與民主黨之間的路線之爭依然是主旋律。共和黨雖然掌握了參眾兩院，但民主黨的相對劣勢并不大，特別是在參議院。任何撥款案的通過都將取決于民主黨人的態度，而民主黨人在軍費與非國防開支同比例掛鉤的問題上一向非常堅決。

自2011年軍費被兩黨作為籌碼以來，政爭與黨爭一直表現為開源與節流之爭。特朗普從競選時期開始便不斷強調通過提高效率與減少浪費同時實現擴軍與減稅兩個目標。但是在美國最近十年黨爭的背景下，減稅與擴軍的根本矛盾始終在于軍事與非軍事開支的關系。奧巴馬政府數年來解決預算僵局的立場是增加基礎軍費、取消應急海外行動賬戶、同比例增加非軍費開支，兩黨之間的根本矛盾始終得不到解決。

2018年中期選舉，民主黨雄心勃勃，如果共和黨建制派無法重新凝聚黨內團結打造競選形象，例如特朗普所支持的阿拉巴馬州參議員候選人摩爾帶著性侵劣跡成功登上國會山，那么民主黨在中期選舉中是很有可能奪回主動權的。這些也都降低了民主黨向共和黨妥協的可能性。

兩黨之爭并非軍費黨爭的全部。就軍費問題而言，共和黨內部又分為國防鷹派、溫和派和預算保守派。國防鷹派希望看到軍費的大幅增加，預算保守派則希望整體削減開支降低財政赤字、減少政府對國內政治經濟的干預，而溫和派則反對劇烈的非軍費開支削減。在最近幾次預算出臺過程中，共和黨都未能實現黨內協調。

第三個因素就是程序問題。如前所述，12月8日的死線將近，參眾兩院的兩黨大佬這次的拖字訣把自己逼到了墻角。再考慮到本屆美國國會處理各種爭議和矛盾的能力、白宮應對府院關系和兩黨關系的能力、特朗普政府內部的不斷自亂陣腳，出現順暢妥協方案的難度是可以想見的。

總之，目前美軍所面臨的軍費局面，并不像7000億大單那樣看上去一片光明。撥款案不可能像授權案一樣 “慷慨”；國會格局和府院關系加大了妥協難度；府院政治精英拖字訣玩過了頭，把自己緊緊套在程序政治的枷鎖上。與此同時，美軍面臨著高技術裝備日益增長的費用、海外戰時與平時行動的持續壓力與損耗、人員與裝備的戰備水平等各方面的壓力。五角大樓（及其政經盟友）收到意外圣誕大禮的希望并不大，仍然要在軍種、任務、裝備、人員等一系列問題上“掙扎”著權衡。