英國單方面修改北愛議定書，聯合王國將變成“分裂王國”？

澎湃新聞特約撰稿胡毓堃

2022-07-03 19:34

來源：澎湃新聞

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近日，英國單方面推動修改“北愛爾蘭議定書”的系列動作，再次激怒歐盟。6月27日，英國議會下院以以295票對221票的投票結果支持外交大臣特拉斯兩周前提交的關于單方面修改“北愛爾蘭議定書”的議案。

用英國廣播公司（BBC）的話說，英國政府推翻2020年脫歐協議部分內容的計劃，越過了議會的第一道障礙。目前，該法案進入逐行審查階段，其后續進展、通過與否，為英國與歐盟未來關系走向蒙上了不確定性的陰影。

俄烏沖突、“憲政危機”推波助瀾下“微不足道”的修改

英國首相約翰遜聲稱其修改“相對微不足道”，英國內閣大臣也堅稱這一舉動不違反國際法。但從議案主要內容來看，英國對原議定書的修改力度不可謂不大：為英國境內企業交易消除“不必要”的文書工作與成本；企業可自行選擇按照英國或歐盟的規則在北愛爾蘭市場銷售其產品；確保北愛爾蘭能享受與英國其它地區相同的稅收減免、支出政策；通過獨立仲裁而非歐洲法院解決爭端。

英國首相約翰遜新華社發（英國首相府供圖）

對此，不僅歐盟強烈反對，稱英國這一單方面行為正損害雙邊互信，并準備提起法律訴訟，就連英國政壇內部也有不滿的聲音。反對黨工黨自不必說，同為保守黨議員的英國前首相特雷莎·梅也認為修改議定書“違反國際法”，畢竟她本人經歷過與歐盟艱苦卓絕的脫歐談判，雖然在自己任內功敗垂成，但深知達成這一脆弱的脫歐協議來之不易。

對于約翰遜政府來說，他們未必愿意自找麻煩：約翰遜接任梅，本就肩負著達成脫歐協議的使命，“北愛爾蘭議定書”也是本屆英國政府與歐盟經過多輪談判、來之不易的成果。然而面對協議生效后的經濟貿易實際情況、國內反對聲浪，尤其是北愛爾蘭局勢變化，約翰遜政府將單方面“反悔”作為問題的解鑰。

本來，“北愛爾蘭議定書”的達成，是為了避免愛爾蘭島上的英國北愛地區和歐盟成員愛爾蘭共和國之間出現“硬邊界”。它規定北愛爾蘭留在歐洲單一市場與歐盟關稅同盟內，繼續實施歐盟規則，與此同時，英國與歐盟事實上的“硬邊界”管制則轉移到了大不列顛島和北愛爾蘭之間，即英國境內。

這就意味著從大不列顛到北愛爾蘭的部分商品不再暢通無阻，而是要接受類似于跨國跨境般的海關和邊境安全檢查。兩地之間的物流不便，很快轉化為對北愛民眾日常經濟生活的影響。自去年以來，由于報關手續繁瑣，不少來自大不列顛的日常消費品無法及時出現在北愛爾蘭當地超市貨架上，對當地居民日常生活帶來了諸多不便。

去年7月，樂購、阿斯達、森寶利、合作社集團、“冰島”、馬莎百貨六大英國零售商便聯名致信英國政府和歐盟委員會，警告稱如果繼續實施該議定書，兩地間的邊界管制將提高零售商的運營成本，導致北愛爾蘭當地消費品價格上漲。而北愛爾蘭日用商品市場75%以上的貨物供應，都來自這六大零售商。

歐盟和英國曾采取臨時措施以緩解可能的危機，例如去年6月雙方同意對來自大不列顛的冷凍肉類海關檢查寬限期延長三個月。但臨時性措施無法從根本上解決問題。隨著今年俄烏沖突的擴大與持續，今年5月英國消費者價格指數（CPI）同比上漲9.1%，再創新高。

而在北愛爾蘭，外部危機和“北愛爾蘭議定書”更是共同助推通貨膨脹，嚴重打擊了當地民眾的消費信心：丹麥丹斯克銀行調查顯示，由于生活成本飆升，今年第一季度超過40%的北愛民眾認為自己來年的經濟狀況會惡化。

比經濟影響更令約翰遜政府頭疼的，則是“北愛爾蘭議定書”引發的當地政治困局，這也是促使英國政府采取單方面行動的直接原因。

今年5月的英國地方選舉中，保守黨遭遇慘敗，北愛爾蘭也出現百年未有之“大變天”，主張脫離英國、與愛爾蘭建立統一共和國的新芬黨成為北愛爾蘭議會第一大黨。按照北愛爾蘭現行權力共享與協商政治體制，新芬黨副主席米歇爾·奧尼爾有資格獲提名出任北愛爾蘭首席部長，從而成為史上第一個“共和派/獨立派”的地區領導人。

然而，議會第二大黨、也是該地區“保王派/聯合派”（主張北愛爾蘭留在英國）的領軍力量——民主統一黨持有非常強硬的“留英”立場，堅決反對任何可能削弱北愛爾蘭與英國其它地區聯系的政策，尤其對給兩地之間設置“硬邊界”的“北愛爾蘭議定書”強烈不滿。

于是民主統一黨便借助北愛地區權力共享規則的要求，“要挾”英國政府修改議定書。目前，該黨正在利用規則，抵制北愛爾蘭新一屆議會召開，拒絕參與聯合政府，使得新一屆政府遲遲無法組建，釀成了該地區罕見的“憲政危機”。

本來出于緩解經濟問題考量，約翰遜政府便有意修改“北愛爾蘭議定書”，簡化北愛地區和大不列顛之間的人員、貨物往來通關手續，北愛爾蘭當前的政治僵局，更促使其下定決心、邁出第一步。

修改北愛議定書能平息怨氣，還是加劇“聯合王國”離心力？

在“聯合王國”中，北愛爾蘭無疑是最敏感的地區，也是潛在的火藥桶。如果問2016年脫歐公投對英國產生了什么影響，放大了北愛爾蘭結構性矛盾無疑是最直接的一個。

北愛問題可謂由來已久，其關鍵便在于北愛爾蘭的地位與歸屬。英國曾統治愛爾蘭長達幾個世紀，信奉新教的英國統治者壓迫、剝削信奉天主教的愛爾蘭人，引發后者持續反抗。1949年英國承認愛爾蘭南部26郡完全獨立，成為今天的愛爾蘭共和國。新教徒人口聚居的北部6郡仍在英國統治之下，成為英國北愛地區。

由于天主教徒與新教徒、共和派/獨立派與保王派/聯合派之間的歷史矛盾，北愛爾蘭自1960年代晚期以來長時間處于動亂，暴力恐襲活動甚至波及英國其它地區、愛爾蘭及歐陸國家。1972年的“血腥星期日”慘劇更將各派敵對情緒推向極致。30年之久的流血沖突，釀成3532人死亡、超過47500人受傷的慘劇。

直到1998年，在時任美國總統北愛爾蘭特使喬治·米切爾主持下，英國政府、愛爾蘭政府與北愛爾蘭各黨派經過和平談判，簽署《貝爾法斯特協議》，方才開始由亂向治。

《貝爾法斯特協議》明確了北愛爾蘭地區當前在英國主權范圍的自治地位（但同時北愛人民有權未來決定去留），以及兩派多黨聯合執政的制度安排，尤其是處理英愛關系和南北愛爾蘭關系的制度框架，是北愛爾蘭和平進程與正常化的重要里程碑。

協議生效后的20年間，英愛兩國都是歐盟成員，且兩國在加入歐盟前早已建立共同旅行區，確保北愛地區與愛爾蘭共和國邊界開放，在人員、貨物、服務等方面均可自由往來流動。“脫英”與“留英”兩派矛盾因此一定程度上得以緩解，為北愛和平進程提供了保障。

但這仍不能根除北愛爾蘭共和派與保王派兩大勢力的矛盾與對立，畢竟二者對于北愛爾蘭地位和歸屬問題持有截然相反的立場。而支持“維持現狀”與“脫英入愛”的人口占比分別保持在五成多和不到四成，這兩派誰也無法占據絕對主導、壓倒對方。

2016年之后，隨著英國脫歐從情緒宣泄變成勢必發生的事實，兩派的立場與宗教信仰矛盾被進一步激化，北愛爾蘭社會與政黨政治也加快走向極化：

2016年公投時就有近56%的北愛民眾反對脫歐。進入后脫歐時代，如果沒有額外的制度安排，北愛爾蘭與愛爾蘭之間勢必出現“硬邊界”，這一點不僅強硬的共和派不能接受，就連大多數北愛普通民眾情感上也難以接受。

英歐雙方都深知這一問題可能帶來多大麻煩，因此雙方歷經波折達成了“北愛爾蘭議定書”。然而，這個議定書似乎沒有緩解矛盾：在英國其它地區，反對者認為該議定書侵犯了英國的完整主權與統一市場，破壞了底線；在北愛爾蘭，保王派既不樂見該議定書維系、甚至加強了南北愛爾蘭之間的聯系，更擔心北愛爾蘭和大不列顛之間的障礙削弱了兩地的聯系。

至于以新芬黨為代表的共和派，他們并不會因為這份議定書而比脫歐前更加親英，但如果片面修改該議定書，導致南北愛爾蘭之間出現任何通行阻礙，便會強化他們“脫英入愛”的動機與愿望。可以說，“北愛爾蘭議定書”的推出，幾乎沒有起到平息怨氣、緩和國內矛盾的作用。

正因為如此，約翰遜政府沒有動力維系這份脆弱的妥協成果，反倒在過去近兩年內動輒威脅使用“北愛爾蘭議定書”第16條“保障條款”（授權一方單方面采取行動），在雙邊貨物流通和疫苗分配等爭端中跟歐盟討價還價。如今，約翰遜政府在多方壓力下邁出這一冒險的步伐，不僅將進一步得罪北愛地區的共和派，也將面臨歐盟反制、激化英歐摩擦，更會遭到“違反國際法”的譴責，自損國際形象。

除了北愛地區可以預見的社會撕裂，以及倫敦與布魯塞爾雙邊關系的波折，約翰遜政府更需要慎重考慮的，則是“聯合王國”現有體制是否會遭到根本性的沖擊。

就在修改“北愛爾蘭議定書”的爭議牽動各方之時，北邊的蘇格蘭首席部長妮古拉·斯特金6月28日正式宣布，蘇格蘭地方政府計劃于2023年10月19日舉行第二次獨立公投。斯特金此時發聲，顯然看準了地方選舉后英國各地區政治版圖的變化，以及北愛議定書最新動態帶動的新風向。

與2014年蘇格蘭第一次獨立公投相比，如果明年的二次公投如期舉行，結果極有可能大不相同：2014年公投之前，歐盟表態不會接納獨立的蘇格蘭作為成員國，而彼時英國并未提出舉行脫歐公投，相當一部分蘇格蘭人為了留歐而支持留英；2016年英國脫歐公投，讓多數支持留歐的蘇格蘭人或多或少有了一種被英國欺騙的感覺，既然如今英國與歐盟漸行漸遠，在這些人心中“脫英”恐怕意味著更大的“入歐”希望。

各路民調結果也能體現這一點：2014年至今，蘇格蘭民眾中留英的支持率幾乎再未達到第一次公投時55.3%的水準，甚至很少達到50%，還與獨立的支持率多次出現“死亡交叉”（見下圖）。