2022年6月10日，第九屆美洲峰會在洛杉磯落下帷幕，這是時隔28年美國再次成為東道主。盡管拜登表示，希望呈現出西半球團結一致的愿景，但峰會卻暴露出美洲分裂的一面。35個美洲國家中，僅23國領導人出席，這是峰會歷史上出席國家最少的一次。美國以“民主問題”為由將古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜三國排除在外，這與其“團結”口號格格不入，引發許多國家抵制。墨西哥總統會前對此深表不滿并拒絕出席，危地馬拉、洪都拉斯等國僅派低級別代表團參會，阿根廷和巴西還是在美方多次協商后才決定與會。說服關鍵盟友參會所做的努力，使美國在美洲地區影響力下降的狀況盡顯無遺。

此次峰會的主題是“建設可持續、有彈性、講公正的未來”，向外界展示的卻是“空洞”與“分裂”。相較會議成立之初，美洲大陸局勢發生了很大變化。在新一輪政治周期之中，左翼民粹主義勢力卷土重來，2021年，秘魯、洪都拉斯和智利左翼領袖當選總統；哥倫比亞和巴西也在即將到來的大選中受到左翼勢力挑戰。2022年，尼加拉瓜與中國建交、并與阿根廷相繼加入“一帶一路”，中國通過投資貿易和疫苗外交在拉美影響力劇增。俄烏沖突下，世界局勢再度陷入動蕩和不確定中，拉美多國拒絕譴責俄羅斯也反映出其對美國和北約咄咄逼人態度的不滿。美方認為，以上種種造成了民主被削弱的政治環境，帶來了嚴重的經濟和社會影響，民主在美洲大陸岌岌可危。但事實果真如此嗎？

本文認為，美國在峰會上受到冷遇，本質是其在冷戰后戰略重心轉移、對“后院”傲慢態度的孽力回饋，以價值觀外交拉幫結派、籠絡人心而在關鍵問題上口惠而實不至的做法讓美拉裂隙不斷加深。此次峰會，拉美國家用實際行為表示：美洲峰會不是美國峰會，美洲是美洲人的美洲，而不是美國人的美洲。

分裂的現實：南北對立和地區分歧并存

自1994年首次舉辦至今，美洲峰會已走過28年，回顧峰會歷史可以看出，美國在該地區的領導力和公信力不斷下降，美洲大陸一步步由團結走向分裂。其分裂包括兩個層面，一是南北對立，即美拉之間的矛盾，反映在美國對拉美國家切實關心的問題的無視和拉美國家對美國無視態度的不滿，美國冷戰思維與拉美一體化訴求之間的沖突，其本質是美國一貫的“霸主”心態與拉美國家對平等的要求之間的矛盾；二是地區分歧，即美洲國家內部的對立，這主要體現在針對該地區“獨裁政權”的態度，對美國未邀請古巴等三國的行為的反映，其背后也體現了具體國家對美國是否采取追隨態度。

美洲峰會始于1990年布什總統提出的“美洲倡議”計劃，1994年12月在邁阿密首次召開，除古巴以外的34國領導人參會并簽署原則宣言，同意建立美洲自由貿易區，并確定2005年為談判達成建立自貿區的最后期限，這也是此后三屆峰會討論最多的議題之一。但由于各方分歧嚴重，該計劃自2005年起被無限擱置。之后，峰會不再談及這一議題，多圍繞能源安全、可持續發展、消除貧困等話題展開，各國勉強承認國家間進行“貿易的積極貢獻”。奧巴馬上任后，人們對增進美洲國家關系報以厚望，但2012年第六屆美洲峰會卻因在古巴重返美洲國家組織和馬島主權爭議等問題的嚴重分歧，而首次未發布共同宣言。2015年第七屆峰會首次集齊西半球35國代表，古巴首次出現在會議席上，奧巴馬和卡斯特羅實現斷交50多年來的歷史性會晤，一度傳為佳話。但此后情況卻急轉直下，2018年峰會反映了美洲風向標的變化，委內瑞拉缺席、特朗普在峰會召開前取消行程，反委內瑞拉馬杜羅政府成為峰會的主導話題之一，地區分裂盡顯無疑。

2022年美洲峰會的亂象從側面反映出美洲大陸的撕裂已到達高潮。拜登上臺后重拾價值觀外交政策，高舉“民主”“人權”大旗，前有民主峰會，后又因尼加拉瓜、委內瑞拉和古巴三國“不民主”而將其排斥在外，在峰會前后引發美洲國家強烈不滿，對美國的批評不絕于耳。面對諸多指責，美國試圖在會議上發出團結一致的信息，為其不邀請古巴、尼加拉瓜和委內瑞拉的決定辯護。然而，該地區潛在的分歧仍然存在，美國的決定在會議前幾天分裂了該區域，使那些與拜登意見相同的國家與那些呼吁包容和團結的國家分開。哥倫比亞總統伊萬·杜克嚴厲譴責該地區“獨裁政權”，并說它們未被邀請是因為它們不是民主國家?！斑@些峰會永遠不會成為獨裁者的肥沃土壤，”他說，“我們民主人士和獨裁者之間有著明顯的區別，”阿根廷、墨西哥等國總統則表達了與杜克截然不同的觀點。會議召開前，墨西哥總統洛佩斯就表示：“若非美洲所有國家都出席，就不能叫美洲峰會。就算有這么一場峰會，那也將是延續干涉主義的舊政治?！卑⒏⒖偨y費爾南德斯在會上說，“成為峰會東道主并不能帶來決定成員國參會資格的能力”。西半球最小的國家之一伯利茲總理布里塞尼奧也表示，不邀請所有國家與會“不可原諒”，美國對古巴的長期施壓是“反人類罪行”。

關于邀請名單的爭論掩蓋了一個更大的問題：峰會缺乏雄心勃勃的議程。古巴國家主席迪亞斯-卡內爾一針見血地點出問題所在：“美國或許有能力阻止古巴出現在洛杉磯，但他們無法壓制我們的聲音，也無法讓真相沉默。這場宣傳秀無法掩飾美國政府對解決拉美和加勒比人民最嚴重、最緊迫問題缺乏真正的興趣。”馬杜羅同樣表示：“美國主導的本屆美洲峰會沒有議程、沒有主題、沒有決策要點，沒有任何與美洲人民的關切緊密相關的實質內容?！痹缭谔乩势杖毕?018年第八屆美洲峰會時，美國《外交政策》雜志就批評稱，美洲峰會已淪為“各國領導人拍合影”的舞臺。拜登上臺后啟動“重返拉美”計劃，力圖在該地區大展拳腳，美洲峰會就是其中一環。美國為籌備此次峰會煞費苦心，先是把地點定在該國擁有最大拉美社區的洛杉磯，后又派遣特使出訪拉美多國為峰會造勢，并許下“提振拉美經濟”等承諾，但美國戰略重心的轉移使種種許諾“雷聲大雨點小”，并不能為人信服。拜登在峰會上宣布將向拉美國家提供3億美元援助，比在東盟峰會上承諾的1.5億美元投資多了一倍，但對該地區而言仍是杯水車薪。多米尼加科學院院士愛德華多·克林格指出：“這對于一個如此饑餓窮苦被排斥的地區算什么？美國有500億美元用于戰爭，但沒有幾百萬美元來解決對其施壓的中南美洲問題。”伯利茲總理布里塞尼奧更是指明：“我們知道錢根本不是問題。就在過去不到三個月時間，西半球的兩個國家（美國和加拿大）就向烏克蘭提供了550億美元。”美國對拉美國家緊迫問題缺乏真正的興趣，這或許是拉美國家對峰會興致闌珊的真正原因。

“后院”的反擊：一體化與替代選擇

美國在此次峰會上碰壁是其全球戰略聚焦亞歐大陸、無暇顧及后院的后果。拜登上臺一年后，乘著空軍一號滿世界出訪，就是不曾降落于拉美。在亞洲，美國先激活了美日印澳“四邊機制”，又組建了英美澳三邊安全伙伴關系，2022年又出臺了“印太經濟框架”。在歐洲，北約不斷東擴的同時出現了亞洲國家的身影，美國邀請日本參加北約峰會，并讓韓國加入北約網絡防御組織，G7峰會也引入印度、韓國、澳大利亞等亞太國家代表，其意圖明顯，就是包圍孤立中俄。在這重重包圍圈中，美洲的南半部被排除在外。對美國而言，拉美就在家門口，離其競爭對手太遠，無法發揮遏制中俄的作用。盡管如此，美國并未放松對拉美的管控，極力排除該地區域外勢力的影響。正如阿根廷《國家報》所說，拉美國家需要討論的是經濟增長、不平等和氣候變化，而美國在意的是俄羅斯、中國和俄烏沖突?！笆聦嵤?，拉美多年來一直不在華盛頓的優先名單上?！泵绹兔览P系問題的關注點更多集中在移民、販毒等與美國切身利益相關的非傳統安全領域，與拉美發展切身利益相關的發展問題則往往停留在倡議層面。

拉美國家有著共同的宗教信仰和語言風俗，盡管美國高喊“團結”口號，但事實上，一個團結強大的拉美有損美國利益，而一個松散分裂的美洲大陸卻是其想看到的。經濟上，拉美國家未能擺脫以油氣、礦產等原材料出口為主的發展模式，美國掌控的基金會壟斷了拉美的油氣資源，遏制了拉美團結的基礎。政治上則直接干涉政權，該地區針對左翼領袖的多番政變背后總能看到美國的身影。對古巴長達60年的制裁、資助委內瑞拉反對派，在國際舞臺上譴責古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜為“暴政三套車”（troika of tyranny）等行為盡顯美國霸權主義行徑。此次峰會拒絕邀請古巴等國是美國一貫分裂離間政策的延續，拉美國家的反應表明，拉美不再是美國的傀儡，他們想要真正的團結。

在此次峰會開始前，第21屆美洲玻利瓦爾聯盟峰會5月27日在哈瓦那舉行。古巴、委內瑞拉、玻利維亞等國元首參加了會議。會議聲明指出，所有美洲國家應在平等條件下受邀參加第九屆美洲峰會，美國作為主辦國無權排除部分國家或侵犯他國主權和獨立，“此類排他性的會議”無助于解決地區和全球面臨的挑戰和威脅，美國為服務其霸權利益企圖在拉美和加勒比地區制造分裂。在拉美國家對美國排他性邀請名單的強烈抵制中，體現了一個趨勢：該地區大部分地區對美國民主價值觀外交的矛盾情緒日益增長。在2001年的峰會上，除古巴外，西半球所有國家都簽署了《美洲民主憲章》，確認“美洲人民享有民主的權利，他們的政府有義務促進和捍衛民主。”這種話語一直是古巴被排除在峰會之外的理由，這不是美國強加的，而是出自拉美國家民選領導人對獨裁統治的強烈反對，與此次峰會多國要求全體美洲國家參與的情況大相徑庭。

華盛頓智庫戰略與國際研究中心（CSIS）美洲項目高級研究員瑞安·伯格（Ryan Berg）將這次峰會困難重重的籌備工作與2021年12月中拉論壇進行對比，后者非常順利，并通過了《中國-拉共體論壇第三屆部長會議宣言》和《中國與拉共體成員國重點領域合作共同行動計劃（2022-2024）》兩份成果文件。與拜登政府不同，中國的殺手锏之一是傾向于談論商業，而非在民主、人權問題上批評各國政府。一名拉美國家高級外交官表示：“美國更像是梵蒂岡，你很難被其接納，你必須遵守很多規則，而且還要去懺悔，但你仍有可能會受到詛咒，而不是去往天堂。中國人就像穿著得體的年輕人，敲響你的門，詢問你現在情況怎么樣。他們會說，他們想要提供幫助?！?/p>

近年來，中國在尋求拉美大豆、銅和鋰等關鍵大宗商品的豐富供應，在該地區的貿易、投資和影響力迅速增長。與中國不同，若沒有附加政治條件，美國無法提供重大投資。在俄烏沖突進行的當下，許多拉美國家認為，俄羅斯對烏克蘭的襲擊是美國和北約在東歐的擴張主義挑起的。據說拜登聽取了美國南方司令部司令理查德森將軍的意見，即拉美必須打一場新冷戰，但許多拉美國家并不認同，它們認為自己與中國、俄羅斯、印度等東方經濟體富有成效的伙伴關系有助于振興的經濟。尤其是中國，在向拉美提供疫苗方面進展迅速，遠遠超過了美國的反應。瓦加斯基金會政治學者萊昂納多直言道：“當時，我們拉丁美洲只有一個選項，就是美國。我們沒有中國，沒有一個更強大的歐洲，也沒有其他崛起的新興國家作替代。但是現在，我們有了其他選項。”

與此同時，拜登在代理戰爭上花費了數十億美元，他對南方國家不斷升級的糧食價格和糧食安全漠不關心，就像他對美國類似問題一樣，這使拉美國家對其失去信任。《美洲季刊》主編布賴恩·溫特（Brian Winter）指出，拉美國家現在有中國作為伙伴，感覺更有能力挑戰美國，并試圖在兩個超級大國之間占據中間地帶。在這一趨勢下，峰會本身不會成為游戲規則的改變者——盡管在最后一刻做出了一些努力，但華美國在貿易或投資方面沒有多少新東西可以提供。換句話說，對許多拉美人來說，這是一個絕佳的機會，可以說：不，現在是2022年，我們不會再接受美國這種單方面的胡言亂語了。

（作者：楊靖，北京大學國際關系學院2020級博士研究生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）

參考資料：

1、國會山報：《美洲峰會:拜登挑戰中國的機會》,

https://thehill.com/opinion/international/595011-summit-of-the-americas-bidens-chance-to-challenge-china/

2、CounterPunch.org：《美洲峰會可能是拜登的下一個外交政策窘境》,

https://www.counterpunch.org/2022/05/16/the-summit-of-the-americas-could-be-bidens-next-foreign-policy-embarrassment/

3、參考消息：《西媒文章：美洲國家峰會成拜登外交噩夢》,

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733607986367137921&wfr=spider&for=pc

4、美洲季刊：《美洲峰會的混亂告訴了我們什么》,

https://americasquarterly.org/article/what-the-summit-of-the-americas-mess-really-tells-us/

5、墨西哥日報：《關于美洲峰會賓客名單的爭論凸顯出華盛頓的影響力正在減弱》，

https://mexiconewsdaily.com/opinion/row-over-summit-of-americas-guest-list/

6、美國國務院：《美洲首腦峰會》，https://www.state.gov/cumbre-de-las-americas/