城市作為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重要載體之一，其管理必然也離不開“標(biāo)準(zhǔn)”的支撐。2018年，上海出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)本市城市管理精細(xì)化工作的實(shí)施意見(jiàn)》三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）。截至2020年年底，第一輪“三年行動(dòng)計(jì)劃”的重要指標(biāo)已全部完成，標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。期間，上海先后出臺(tái)了《上海市市政道路建設(shè)及整治工程全要素技術(shù)規(guī)定》《城市容貌規(guī)范》《上海市住宅物業(yè)服務(wù)規(guī)范》等近50部城市管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

2021年，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)組織編寫《新時(shí)代上海“人民城市”建設(shè)的探索與實(shí)踐叢書》，其中《像繡花一樣管理超大城市——城市管理精細(xì)化卷》系統(tǒng)回顧近年來(lái)上海加強(qiáng)城市管理精細(xì)化工作、推進(jìn)人民城市建設(shè)的探索與實(shí)踐。該書從法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化和社會(huì)化（四化）四種主要“針?lè)ā保Y(jié)合案例詳述上海如何進(jìn)行精細(xì)化管理。同濟(jì)大學(xué)超大城市精細(xì)化治理研究院參與編寫。

在章節(jié)《標(biāo)準(zhǔn)化編寫城市管理“說(shuō)明書”》中，編寫組結(jié)合案例，詳細(xì)記錄了上海如何探索構(gòu)建高質(zhì)量、成體系、多樣性的管理標(biāo)準(zhǔn)，搭建起分級(jí)分類、可閱讀、可感知的城市管理標(biāo)準(zhǔn)體系。我們摘編了該章節(jié)的部分內(nèi)容，并挑選一個(gè)最具代表性的案例，以饗讀者。

曾經(jīng)有作家評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)一座城市或一個(gè)國(guó)家是不是夠現(xiàn)代化，一場(chǎng)大雨足矣，或許有錢建造高樓大廈，卻還沒(méi)有心力去發(fā)展下水道；高樓大廈看得見(jiàn)，下水道看不見(jiàn)。你要等一場(chǎng)大雨才能看出真面目來(lái)。

上海地處中國(guó)東南沿海，季節(jié)性氣候?qū)е麓笠?guī)模降雨頻發(fā)，尤其是夏天臺(tái)風(fēng)季，時(shí)常形成極端暴雨。2015年，上海的不透水面比例高達(dá)80%。不透水面的擴(kuò)張使得地表徑流量增多，加劇了城市防洪防澇的壓力。當(dāng)發(fā)生黃色及以上預(yù)警的暴雨時(shí)，部分城區(qū)內(nèi)澇積水深度可達(dá)幾十厘米。由于上海經(jīng)濟(jì)體量大、人口多，一旦遭受雨澇災(zāi)害，損失往往巨大。因此，上海積極將海綿城市建設(shè)作為完善雨洪管理體系的重要組成，全力推進(jìn)。

然而，城市是個(gè)復(fù)雜且巨大的有機(jī)系統(tǒng)，如何將海綿城市這一新興概念融入其中，構(gòu)建相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系就成了撬動(dòng)工作的關(guān)鍵支點(diǎn)。在臨港試點(diǎn)時(shí)，上海出臺(tái)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《海綿城市建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)圖集》《海綿城市設(shè)施運(yùn)行維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》《透水人行道技術(shù)規(guī)程》等指導(dǎo)文件，在城市建設(shè)和運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，全面打造“+海綿”（例如“人行道+海綿”）的效果。隨著試點(diǎn)工作的不斷擴(kuò)大，上海正在逐步形成完整的海綿城市市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系。

海綿城市的運(yùn)作邏輯

標(biāo)準(zhǔn)化不僅是社會(huì)發(fā)展和城市治理的技術(shù)基礎(chǔ)，也是城市管理精細(xì)化的重要支柱。城市管理標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，更是衡量和提升城市管理水平的依據(jù)和標(biāo)尺。

首先，編制管理標(biāo)準(zhǔn)是中國(guó)城市管理體制改革的現(xiàn)實(shí)要求。隨著中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略持續(xù)向縱深推進(jìn)，相對(duì)于各行各業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，適用于城市管理的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論在數(shù)量還是質(zhì)量上都嚴(yán)重不足。而隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市管理中遇到的問(wèn)題也不斷增多，城市管理涉及的領(lǐng)域越來(lái)越綜合、復(fù)雜，市民對(duì)城市管理水平的要求也不斷提高，亟須建立起一套主體明確、流程清晰、可考可評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。2015年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，要加快制定、修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標(biāo)準(zhǔn)，2020年基本完成完善城市管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的目標(biāo)。

其次，作為城市管理法規(guī)的實(shí)施路徑和實(shí)踐補(bǔ)充，城市管理標(biāo)準(zhǔn)是精細(xì)化管理的重要技術(shù)支撐。標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)都是調(diào)整和維護(hù)社會(huì)秩序的規(guī)則規(guī)范，但兩者之間的差別在于：一是側(cè)重點(diǎn)不同，法規(guī)追求公平和公正，標(biāo)準(zhǔn)追求秩序和效益；二是規(guī)范構(gòu)成不同，法規(guī)更側(cè)重宏觀的“原則性”管治，強(qiáng)調(diào)對(duì)制度性、框架性和機(jī)制性的情狀進(jìn)行規(guī)范和限定，標(biāo)準(zhǔn)則偏重微觀的“技術(shù)性”管控，更強(qiáng)調(diào)通過(guò)指標(biāo)、流程、方法和要求等方面內(nèi)容的細(xì)化、量化來(lái)實(shí)現(xiàn)精確管理，體現(xiàn)技術(shù)性和針對(duì)性。與管理法規(guī)制定、施行的難度大、周期長(zhǎng)和剛性強(qiáng)相比，管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的編制、實(shí)施具有周期短、靈活性強(qiáng)、操作方便、適用面廣等特點(diǎn)，既能快速適應(yīng)城市管理發(fā)展的新動(dòng)向和新形勢(shì)，又為法規(guī)建設(shè)探路試錯(cuò)、積累經(jīng)驗(yàn)。按照國(guó)際慣例，在法律法規(guī)所規(guī)范的對(duì)象涉及具體技術(shù)性問(wèn)題時(shí)，往往通過(guò)引用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)細(xì)化和明確相關(guān)要求。在法治化的基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范性運(yùn)作，為城市管理領(lǐng)域的法律法規(guī)政策提供細(xì)化落實(shí)的載體，是切實(shí)提高城市管理精細(xì)化水平的充分必要條件。

再次，標(biāo)準(zhǔn)化是城市由運(yùn)動(dòng)型管理轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效型管理的重要標(biāo)志。城市管理工作綜合性強(qiáng)、條線多、任務(wù)量大面廣，如果沒(méi)有一套相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)并形成體系，僅憑原則性的法規(guī)和管理者的零散經(jīng)驗(yàn)是無(wú)法全面支撐和運(yùn)行的。通過(guò)細(xì)化、量化和固化等手段，建立健全城市管理標(biāo)準(zhǔn)體系，制定和實(shí)施城市管理操作規(guī)范、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)和改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)等，可避免經(jīng)驗(yàn)型的城市管理所帶來(lái)的無(wú)序化弊端，避免管理的盲目性和隨意性，提升城市運(yùn)行基礎(chǔ)水平的穩(wěn)定性。

在城市管理中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)作為一對(duì)相輔相成的“雙子星”，共同構(gòu)建了推進(jìn)城市管理走向精細(xì)化的“使用說(shuō)明”。但是，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)更具有強(qiáng)制性且更易考核，所以在過(guò)去，我們往往更注重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而忽略管理標(biāo)準(zhǔn)。在城市管理逐步走向精細(xì)化的今天，上海越來(lái)越注意到管理標(biāo)準(zhǔn)的重要性，開始探索構(gòu)建高質(zhì)量、成體系、多樣性的管理標(biāo)準(zhǔn)，搭建起分級(jí)分類、可閱讀、可感知的城市管理標(biāo)準(zhǔn)體系。

街道是城市的生命之源，上海從編制《上海市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》到提出“做減法、全要素、一體化”的管理標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)是要求街道的設(shè)計(jì)和使用回歸到“以人為本”的基本理念上。這項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工作對(duì)各部門、各環(huán)節(jié)的通力合作能力提出了極高的要求，其中，架空線入地工作，彰顯了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在城市管理工作中明確主體、規(guī)范流程、可考可評(píng)的支撐作用。

案例：構(gòu)建有機(jī)更新機(jī)制——以架空線入地為例

上海是中國(guó)最早使用電燈的城市。1882年，中國(guó)第一批電線桿在外灘到虹口招商局碼頭一帶矗立起來(lái)，一時(shí)成為城市風(fēng)尚。然而隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展，雜亂無(wú)序的架空線及電線桿逐漸變成影響城市安全和景觀的重要因素之一。線、桿隨意設(shè)置，重復(fù)建設(shè)，各自為政，在擠占有限空間資源的同時(shí)，進(jìn)一步惡化了違法違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)難、確權(quán)難、處置難問(wèn)題。每年因架空線松散墜落、立桿倒伏等引起的安全事故為數(shù)不少，引發(fā)市民投訴不斷。

2018年起，上海全面啟動(dòng)架空線入地和合桿整治工作。《關(guān)于開展本市架空線入地和合桿整治工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出，到2020年，完成全市重要區(qū)域、內(nèi)環(huán)內(nèi)主次干道、風(fēng)貌道路以及內(nèi)、外環(huán)線間射線主干道約470公里道路的架空線入地和合桿整治，完成落線拔桿。建立架空線入地和合桿整治的長(zhǎng)效管理機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)后續(xù)的精細(xì)化管理，達(dá)到道路環(huán)境更加整潔、空間視覺(jué)更加靚麗的目標(biāo)，為市民群眾提供更有序、安全、干凈、美觀的高品質(zhì)城市環(huán)境。

客觀而言，架空線入地難度很大，不但費(fèi)用高，而且地下埋設(shè)線纜的空間緊張，特別是中心城區(qū)道路下面已在不同時(shí)期鋪設(shè)了各類管線，線位資源非常緊張。為此，上海陸續(xù)出臺(tái)《上海市架空線入地和合桿整治文明施工標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《關(guān)于明確架空線入地和合桿整治文明施工高圍擋設(shè)置要求的通知》《上海市信息通信架空線入地整治工程建設(shè)導(dǎo)則》等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)架空線入地要考慮多方需求，注重周邊居民意見(jiàn)，并逐步建立起“市級(jí)統(tǒng)籌、屬地推進(jìn)、部門協(xié)同、權(quán)屬實(shí)施、社會(huì)參與”的推進(jìn)模式，依靠“一路一方案”制度，協(xié)調(diào)電力、信息、合桿、市政修復(fù)等單位的共同參與。

地下埋設(shè)線纜的空間非常緊張

位于宋慶齡故居對(duì)面的武康大樓是著名建筑大師拉斯洛·鄔達(dá)克（Laszlo Hudec）的經(jīng)典作品。武康大樓不僅是一幢歷史悠久的保護(hù)建筑，也是上海著名地標(biāo)。2019年之前，大樓被巨大的“黑色蜘蛛網(wǎng)”包裹著，周邊線桿密集。

由于路幅有限、情況復(fù)雜，2018年進(jìn)行的武康大樓周邊架空線入地工程是全市架空線入地工作中難度最大的路段之一，具備特殊的“樣板”屬性。在充分排摸既有條件和周圍環(huán)境的基礎(chǔ)上，實(shí)施單位會(huì)同交通管理部門與周圍居民充分溝通，聽(tīng)取居民們的意見(jiàn)、建議，結(jié)合城市公共設(shè)施和綠化的建設(shè)情況，最終“磨”出了一份既保證施工面最大限度展開，又把對(duì)各方影響降到最低的分時(shí)段施工方案。

現(xiàn)場(chǎng)施工涉及多家公司和權(quán)責(zé)單位，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出錯(cuò)都會(huì)引發(fā)連鎖反應(yīng)。為平衡設(shè)施布局，工程在“一路一方案”的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)修正，建立應(yīng)急反應(yīng)小組，制定應(yīng)急預(yù)案，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理。有幾個(gè)特別困難的點(diǎn)位還制定了更為細(xì)致的局部性方案。比如，當(dāng)?shù)缆烽_挖遇到樹木根系時(shí)，施工組會(huì)請(qǐng)專業(yè)人員到現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，保障樹木健康。

由于前期已經(jīng)把各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)得清清楚楚，后面施工時(shí)各方面執(zhí)行得也明明白白，所以施工期間屬地居委會(huì)沒(méi)有收到一起關(guān)于工程擾民的投訴。如今，整個(gè)風(fēng)貌區(qū)的架空線都已入地，不僅根治了安全隱患，優(yōu)雅的老建筑、清爽的天際線也越來(lái)越散發(fā)出歷史街區(qū)的豐厚底蘊(yùn)，吸引著各方游客駐足留念。

架空線整治前后的武康大樓

盡管如此，有不少已實(shí)施過(guò)架空線入地的路段存在著“回潮”現(xiàn)象。為防止“飛線”亂象再現(xiàn)，上海進(jìn)一步對(duì)地上桿建立了一套完善的標(biāo)準(zhǔn)體系和管理機(jī)制，出臺(tái)了《道路綜合桿設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《上海市城市道路綜合桿設(shè)施管理辦法》等文件，統(tǒng)一了道路綜合桿的管理與養(yǎng)護(hù)要求，明確各區(qū)都要建立起排摸、清理、整改、核查的架空線巡查清理機(jī)制，相關(guān)信息都要錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，納入網(wǎng)格化管理，防止反彈“回潮”。

截至2020年底，內(nèi)環(huán)內(nèi)道路架空線入地率由29%提高到45%，主次干道入地率由41%提高到63%。進(jìn)博會(huì)場(chǎng)館周邊、南外灘、人民廣場(chǎng)、新天地、張江等重點(diǎn)區(qū)域，以及肇嘉浜路、華山路、江蘇路、虹橋路、四平路等主干道基本實(shí)現(xiàn)全線入地。累計(jì)拔除各類立桿4萬(wàn)余根，平均減桿率達(dá)到60%。

老市政府大樓架空線入地（整治前后）

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