改革開放至今，上海的城市管理可分為三階段：改革開放初期至2000年，建管并舉，以破解“三難”（交通難、住房難、環(huán)境難）頑疾為主要任務；2001-2006年，以人為本、管理為重、安全為先，以迎接“世博”盛會，夯實“綜合管理”為主要任務；2017年至今，邁入精細化管理，以用好“三心一針”（繡花般的細心、耐心、卓越心和繡花針法），構(gòu)建四梁八柱為主要特點。

經(jīng)過四十余年的實踐和探索，上海在應對超大城市運行的各類復雜問題的過程中，積累了豐富的經(jīng)驗，并在城市管理的精細化方面進行了全面探索。

2021年，上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會組織編寫《新時代上海“人民城市”建設的探索與實踐叢書》，其中《像繡花一樣管理超大城市——城市管理精細化卷》系統(tǒng)回顧近年來上海加強城市管理精細化工作、推進人民城市建設的探索與實踐。該書從法治化、標準化、智能化和社會化（四化）四種主要“針法”，結(jié)合案例詳述上海如何進行精細化管理。同濟大學超大城市精細化治理研究院參與編寫。

在《法治化拉起城市管理“警戒線”》一章中，編寫組從上海城市管理領域的立法、修法、執(zhí)法和普法等環(huán)節(jié)切入，剖析法治思維在管理過程中的應用，印證法治化建設在城市管理中的根本性作用。我們摘編了該章節(jié)的部分內(nèi)容，解釋城市管理中法治化的必要性，并挑選一個最具代表性的案例，以饗讀者。

一直以來，上海始終把法治作為治理體系和治理能力建設的重要基石，立足超大城市管理需求，不斷細化、優(yōu)化法制保障。

2021年初，駕車駛?cè)隚50滬渝高速汾湖道口，進入上海地界時，坐在副駕的林先生收到了一條短信—“《上海市公共衛(wèi)生應急管理條例》于2020年11月1日起施行，依法防控，人人有責。加強自我健康管理，增強自我防護意識，勤洗手、分餐、使用公筷公勺。進入機場、火車站、公交、地鐵等公共場所按要求佩戴口罩，保持社交距離……”

“公共場所不戴口罩在上海是違法的。”林先生轉(zhuǎn)過頭告訴同車友人，并從口袋里掏出了口罩。

《上海市公共衛(wèi)生應急管理條例》明確規(guī)定，在呼吸道傳染病流行期間，進入公共場所應當按照要求佩戴口罩，并保持社交距離。如今，公共場所戴口罩不僅是文明習慣，也是上海市民理應恪守的法定義務。

如何運用法治思維與法治方式規(guī)范城市公共秩序，使工作有法可依、于法有據(jù)，是現(xiàn)代城市建設和管理的必然要求和重要內(nèi)容。從實現(xiàn)城市管理的精細化目標來看，管理手段的精準有效應當滿足可規(guī)范執(zhí)行的基本要求，而手段的規(guī)范化則要求建立、健全、完善的法律法規(guī)體系，提升法律資源的顆粒度和精致度，以高度嚴謹?shù)囊?guī)則意識和法治精神，為城市管理的高效運行提供堅實的制度基礎和精致的行為導則。一方面依法治民、治事，用法律法規(guī)約束公民的行為；另一方面依法治權(quán)、治官，規(guī)范政府機關及其公職人員的行為，用法律法規(guī)來控制公權(quán)力的行使。可以說，城市管理法治化不斷完善的過程本身，就是“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的重要實踐。

管理手段的規(guī)范化還有利于克服運動式、經(jīng)驗式治理的弊端，提高城市治理的長效性、穩(wěn)定性。管理手段規(guī)范化的內(nèi)容里也包括：各類公共事務管理和公共服務供給中多方主體權(quán)利與義務的明確劃分，組織管理和運行規(guī)則的確定為各類治理主體提供行為規(guī)范，為公眾的權(quán)利行使提供基準和依據(jù)，引導城市管理法律法規(guī)成為社會共識和行為準則。

對于政府而言，管理手段的法治化在于明確職責及其行為規(guī)范，加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過法治政府的建設，促使原先固有的領導決策式政府轉(zhuǎn)向法律決策性政府。對于市民而言，作為城市的主體，市民有權(quán)利也有義務提升法治素養(yǎng)和法律意識，能夠?qū)π姓^程和管理效果建立合理預期，實現(xiàn)對公共行政的有效監(jiān)督。由此可見，法治是城市競爭力的核心標志，也是城市治理的亮眼名片。

理想的法治化狀態(tài)是“法無禁止即可為，法無授權(quán)即禁止”。要實現(xiàn)這一目標，立法、執(zhí)法和普法缺一不可，特別對于有著海派文化傳承的上海，其地域文化里本身就具有契約文明的基礎。

上海是全國第一個立法實施垃圾分類的城市，從2019年7月1日到現(xiàn)在，形成了上海示范、全國圍觀的局面。對于上海而言，立法既是上級要求的任務，也是此前垃圾分類工作進展到一定階段產(chǎn)生的內(nèi)生需求。截至目前，《上海市生活垃圾管理條例》已推行兩年有余，垃圾分類已經(jīng)走進了每一個上海人的日常生活，良好的自律精神、消費習慣和環(huán)保意識也正在逐步凝聚成上海的集體意識，彰顯了這座城市的文明。

案例：精細管控——以《上海市生活垃圾管理條例》為例

2005-2010年，上海生活垃圾平均年增長率約3%，2011-2017年的年平均增長率為4%，2014年以后的年增率更達到了5%。而傳統(tǒng)的垃圾處理方式，不論是焚燒還是填埋，都會帶來顯而易見的問題：占用上萬畝土地，蚊蠅亂飛，污水四溢，臭氣熏天，嚴重污染土壤和地下水環(huán)境……不計其數(shù)的垃圾還在威脅著各種野生動物的生命，排進河流、海洋的垃圾侵占了水生生物的棲息空間，導致其誤食死亡，甚至物種滅絕。同時垃圾焚燒帶來的二噁英是地球上最致命的有毒物質(zhì)之一，焚燒排放后可遠距離擴散，污染物一旦進入人體會長久駐留，最終致癌。“垃圾圍城”已“兵臨城下”。

推行垃圾分類可以有效地提高垃圾處理效率，降低處理成本，減少土地消耗與環(huán)境污染，帶動循環(huán)經(jīng)濟，節(jié)約資源，變廢為寶，具有社會、經(jīng)濟、生態(tài)三方面的效益。然而，要做好生活垃圾分類就必須改變?nèi)藗兊男袨榱晳T，需要一個長期的過程。其他國家的生活垃圾精細化治理往往經(jīng)歷了幾十年，甚至更長時間的努力。因此，做好垃圾分類的立法工作既是動員起全部力量的需要，也是對這項工作進行主動謀劃、全程管控最有力的教育與引導。

在大范圍問卷調(diào)查和充分審議的基礎上，上海市人大于2019年1月審議通過了《上海市生活垃圾管理條例》，宣布于2019年7月1日起正式實施，上海的垃圾分類由此進入“硬約束”時代。

這次立法明確了上海垃圾分類工作中的幾個重點。一是怎么分？上海從20世紀90年代就開始探索垃圾分類，幾經(jīng)變化，2011年確定為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”。條例審議過程中，市人大常委會設計了一套面向廣大市民的調(diào)查問卷，結(jié)果顯示多數(shù)市民對“四分法”表示認可。

上海市生活垃圾分類投放指南

二是誰來管？在市、區(qū)、街鎮(zhèn)三個層面，條例規(guī)定了“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理模式，明確了街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作內(nèi)容，對涉事各方的責任歸屬也一一羅列。如，產(chǎn)生生活垃圾的單位和個人是分類投放的責任主體，應當將生活垃圾分別投放至相應的收集容器；各投放點要設立分類投放管理責任人制度，明確其權(quán)利義務；對于不按標準分類的垃圾，收運單位可以拒絕接收，逾期不改正的，可處以罰款等。

三是源頭減量怎么做？條例提出了包括推進產(chǎn)品包裝物、快遞包裝物減量工作等在內(nèi)的具體事項。如，旅館不得主動提供一次性日用品，餐飲服務提供者和餐飲配送服務提供者不得主動提供免費的一次性筷子、調(diào)羹等餐具。在上海，使用“餓了么”或“美團”等App點外賣時，每個商家都要提供專門的餐具選項，并給予“按需提供”的提醒。

四是如何實現(xiàn)“閉環(huán)”管理？條例嚴格規(guī)范收運和轉(zhuǎn)運行為，明確收運單位必須使用專用車輛和船舶實行密閉運輸，不得混裝、混運；建立“不分類、不收運；不分類、不處置”的監(jiān)督機制，保障全程分類的實現(xiàn)。

《上海市生活垃圾管理條例》正式實施后，一篇名為《一張圖看懂上海生活垃圾分類》的公眾號文章在朋友圈里瘋狂“刷屏”。有人調(diào)侃，“魔都人”快被垃圾分類“逼瘋了”，每天早上一出門就要接受“儂是什么垃圾”的靈魂拷問。

調(diào)侃歸調(diào)侃，但如果走到小區(qū)里問問“垃圾分類好不好”，即使是七八十歲的老奶奶都會回答你：“好！現(xiàn)在環(huán)境污染這么嚴重，阿拉有義務為環(huán)保作點貢獻。”推行兩年多以來，垃圾分類已經(jīng)走進了每一個上海人的日常生活。大家以“分”為榮，以“不分”為恥。

觀察上海的各個角落，可以發(fā)現(xiàn)許多因為垃圾分類而正在發(fā)生改變的地方：位于東海之濱、距離市中心東南約70公里的老港—這個“消化”全上海約50%的生活垃圾末端處理的填埋場，竟然成了綠蔭環(huán)繞的生態(tài)保護展示窗口；在已經(jīng)實現(xiàn)“濕垃圾不出小區(qū)”的新涇六村，侯阿姨投送到小區(qū)垃圾箱房的濕垃圾，經(jīng)智能設備集中處理4小時后，變成了有機肥，又被侯阿姨拿回家養(yǎng)花；在“限塑令”頒布后的世紀聯(lián)華魯班店，柜臺上貼心地準備了上貨用剩下的小紙箱等簡易包裝供顧客使用……

上海老港生態(tài)環(huán)保基地是全球最大垃圾焚燒廠和醫(yī)廢處置設施

新涇六村“濕垃圾不出小區(qū)”

發(fā)生在工廠、小區(qū)、超市、填埋場的變化，正是全民參與、全程管控的真實寫照。截至2020年末，上海已初步建成全程分類系統(tǒng)，實現(xiàn)生活垃圾100%無害化處理，居民區(qū)和單位生活垃圾分類達標率雙雙超過95%，生活垃圾資源回收利用率達到38%。垃圾分類讓上海更加宜居，更有溫度。

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