自2月24日俄烏沖突爆發(fā)以來，中立國——尤其是歐洲中立國的行為發(fā)生了一些重要變化。在俄烏沖突影響下，芬蘭、瑞典申請加入北約，徹底告別“中立”；奧地利、愛爾蘭、瑞士等國也出現(xiàn)了偏離傳統(tǒng)“中立”地位的政策，嚴重動搖了“中立”觀念；摩爾多瓦、摩納哥、馬耳他、列支敦士登、圣馬力諾等國的“中立”地位也出現(xiàn)了一些松動。這無疑將給國際關(guān)系帶來巨大變化，同時也反過來影響俄烏沖突的最終解決。

一般認為，“中立”是指當其他國家處于戰(zhàn)爭狀態(tài)時，一個國家保持不偏不倚，不參與敵對行動。中立國家常常伴隨著戰(zhàn)爭或沖突而誕生，中立國地位也需要通過戰(zhàn)爭或沖突來檢驗。1907年10月18日世界很多國家共同通過了《海牙第五公約》和《海牙第十三公約》，確立了中立國的基本準則、權(quán)利和義務。其基本內(nèi)容可以概括為：中立國必須保持不偏不倚，既不援助也不攻擊任何一方；交戰(zhàn)國必須尊重中立國立場，否則中立國可對交戰(zhàn)國進入本國領(lǐng)土的部隊進行攻擊，或沒收補給品。然而，簽署兩個公約的中立國僅有奧地利、芬蘭、瑞典、瑞士。而且，這兩個公約并未確定哪些國家為中立國。

一、國際上到底有哪些“中立國”？

中立國并非是一個內(nèi)涵和外延十分明確的國家群體，實際上，它包含著相當不同的國家集合及政策內(nèi)容。目前，國際社會對中立國概念、中立國地位，其權(quán)利與義務均不太清晰，甚至對于哪些國家是中立國也同樣存在爭議。

一般來說，國際上無爭議的中立國共18個：奧地利、日本、哥斯達黎加、愛爾蘭、列支敦士登、馬耳他、墨西哥、摩納哥、蒙古、摩爾多瓦、巴拿馬、盧旺達、圣馬力諾、塞爾維亞、新加坡、瑞士、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、梵蒂岡、瑞典、芬蘭。這些中立國有2/3“聚居”在歐洲，這間接表明歐洲是國際沖突與戰(zhàn)爭的核心地帶。

這些國家在中立原因、中立依據(jù)、中立程度、中立內(nèi)容、中立保證等方面均有很大差異。有的國家通過國際條約，有的國家通過國內(nèi)法或國內(nèi)政策堅持中立地位。其中有的中立國也被稱為“永久中立國”，它包括通國國內(nèi)法律確認的“永久中立國”，例如奧地利、列支敦士登、梵蒂岡、土庫曼斯坦、蒙古、摩爾多瓦、哥斯達黎加；也有的較長時間保持中立地位的“事實永久中立國”，例如瑞士、瑞典、芬蘭、愛爾蘭等。

若以“中立依據(jù)”來區(qū)分，它們可以劃分為四類：（1）國內(nèi)法和國際條約雙重界定的中立國：奧地利、瑞士、土庫曼斯坦、馬耳他；（2）僅國內(nèi)法認定的中立國：哥斯達黎加、摩爾多瓦；（3）國內(nèi)政策并有國際保證的中立國：愛爾蘭、瑞典、芬蘭、梵蒂岡；（4）僅有國內(nèi)政策上宣稱的中立國：列支敦士登、墨西哥、摩納哥、蒙古、盧旺達、圣馬力諾、塞爾維亞、烏茲別克斯坦等。

那些僅僅在某次沖突中臨時宣布中立的國家，通常不被稱為中立國，例如在俄烏沖突中，土耳其和印度均聲稱保持“中立”，但它們的中立僅是一種臨時性的權(quán)益措施，并不產(chǎn)生中立國的權(quán)利義務。

二、俄烏沖突對“中立國”的沖擊

俄烏沖突是歐洲自第二次世界大戰(zhàn)以來的最大沖突，在歐洲對抗大大增加的情況下，保持中立開始受到廣泛懷疑，是否繼續(xù)選擇中立，是否需要重新理解“中立”概念？不同的國家給出了不同的答案。

首先，芬蘭、瑞典徹底放棄“中立”。

在俄烏沖突爆發(fā)之前，芬蘭、瑞典均已加入歐盟，與歐盟成員國有著緊密的防務與安全合作，同時又是北約的“和平伙伴”，已非標準的中立國。但俄烏沖突中，一個軍事力量強大的核大國對其周邊國家發(fā)起了大規(guī)模特別軍事行動，作為俄羅斯的周邊國家，芬蘭和瑞典均感受到了巨大壓力。

3月4日，芬蘭總統(tǒng)尼尼斯托在與美國總統(tǒng)拜登的會晤中表示，該國將討論加入北約的可能性。瑞典雖然在早期遲疑，但不久就緊跟芬蘭步伐。對于瑞典來說，“中立”是自1814年以來的外交傳統(tǒng)，200多年來瑞典從未參加過戰(zhàn)爭，對于芬蘭來說，它自二戰(zhàn)之后才實行中立政策，尚未接受過重大戰(zhàn)爭考驗。俄烏沖突爆發(fā)后，兩國均對俄羅斯進行了嚴厲制裁，而且向烏克蘭運送武器，打破了兩國長期以來的對外政策傳統(tǒng)。5月18日，兩國均正式向北約提出了入約申請，這意味著兩國徹底放棄中立地位。若無意外，兩國可能在一年之內(nèi)加入北約。

其次，部分國家重新理解“中立”地位。

俄烏沖突后，有的國家對“中立”進行了新的理解，盡管它們并未完全放棄中立，主要包括奧地利、瑞士、愛爾蘭、塞爾維亞等。

奧地利雖然加入了歐盟，但又與俄羅斯保持著十分密切的關(guān)系。3月24日，國防部長克勞迪婭坦納表示，不會改變奧地利的中立地位，因為這也是憲法所規(guī)定的。但奧地利對“中立”的理解有所變化。3月底，奧地利總理內(nèi)哈默在訪問德國時表示，堅持中立地位，但這并不意味著在“國際需要”時不表達聲援。在實際行動和措施方面，奧地利明顯突破了之前的中立傳統(tǒng)，例如，它不僅參與了對俄羅斯的制裁，還同意參與歐盟“戰(zhàn)略指南針”行動計劃，該計劃擬建立一支5000人的快速反應部隊，以加強歐盟的共同防御和干預國際危機的能力；奧地利還提供了資金援助，并從外國災害基金中向烏克蘭提供了包括頭盔、民用防護背心等在內(nèi)的援助。

瑞士政府雖然仍然堅持自己的中立地位，表示不會提供武器給烏克蘭。但對俄烏沖突之后的歐洲安全形勢變化與國家中立地位，瑞士政府也有了新的理解，例如瑞士前駐俄大使伊夫·羅西耶指出，中立本身不是安全屏障，除恪守中立外，還需外部保障。2月28日瑞士加入了歐盟對俄羅斯實施的制裁措施，這在瑞士1815年中立以來尚屬首次。對此，瑞士政府的解釋是，制裁并非違反中立，因為對嚴重違反國際法最基本準則的行為實施制裁，是屬于中立國政治行動范圍的事務。

親俄羅斯的中立國塞爾維亞在俄烏沖突中處境十分尷尬。一方面，它試圖加入歐盟，和巴爾干國家一起搭上西方發(fā)達經(jīng)濟體的快車；另一方面，它又和俄羅斯保持著密切的經(jīng)濟、政治、軍事合作，因而避免譴責和制裁俄羅斯。但在美國、歐盟等的壓力下，塞爾維亞的“親俄中立”也發(fā)生了一些改變。例如在3月2日關(guān)于譴責俄羅斯、要求俄羅斯撤軍和4月7日關(guān)于暫停俄羅斯在聯(lián)合國人權(quán)理事會成員國資格的聯(lián)合國大會投票中，塞爾維亞均和西方國家一起投了支持票。5月21日，塞爾維亞協(xié)同克羅地亞、斯洛文尼亞、意大利、希臘、波黑、黑山、北馬其頓、阿爾巴尼亞、圣馬力諾等10國通過了關(guān)于俄羅斯“非法和無理侵略”烏克蘭的決議。這表明，塞爾維亞的“親俄中立”也出現(xiàn)了明顯變化。

再次，其他中立國也出現(xiàn)了政策松動。

俄烏沖突給1994年以來一直執(zhí)行中立政策的摩爾多瓦帶來嚴峻挑戰(zhàn)，它和烏克蘭一樣：均存在著眾多俄羅斯人口，但又不是北約成員國。摩爾多瓦雖不與俄羅斯直接接壤，但屬于俄羅斯近鄰。在摩爾多瓦內(nèi)部，俄羅斯人口聚居程度較高的“德左共和國”依托俄羅斯的支持，希望獲得獨立地位。俄烏沖突使摩爾多瓦的“德左共和國”局勢升溫。4月25日、26日，德涅斯特河左岸相繼發(fā)生幾起爆炸。這使摩爾多瓦的開始對“中立”進行反思，摩議長伊戈爾·格羅蘇表示，中立政策已經(jīng)顯得乏力，因為它不起作用，摩爾多瓦需要的是大國的安全保障。

馬耳他、摩納哥、列支敦士登、圣馬力諾的中立政策雖未動搖，但也出現(xiàn)了一些松動。一方面，它們均對俄羅斯進行了嚴厲譴責和制裁，都積極支持3月2日和4月7日的聯(lián)合國大會決議，并對烏克蘭進行了各種援助。

三、中立國政策變化將帶來何種影響？

由上可見，俄烏沖突以來，歐洲絕大多數(shù)中立國的中立地位或多或少發(fā)生了一些變化。中立國本身的變化將給國際關(guān)系與俄烏沖突的解決帶來何種影響？對此，需要進行理性分析。

第一，瑞典、芬蘭若加入北約，引起的條約義務變化不大。

從國內(nèi)層面來看，瑞典、芬蘭兩個國家均非法律意義上的中立國或永久中立國，而僅僅是外交政策含義上的中立國。它們?nèi)舾淖冎辛⒌匚唬恍枰淖儑鴥?nèi)法，因而程序相對簡單。而且，自從兩國在1994年成為北約的“和平伙伴”，1995年加入歐盟，兩國已非真正中立，也已偏離了“不結(jié)盟”政策，因而從國內(nèi)層面來看，加入北約僅僅是在沿著既定方向再向前邁一步，本身不算太大的變化。

從國際層面來看，芬蘭、瑞典均主張“武裝中立”，十分重視防務力量建設，積極參與歐盟的安全與防務政策。歐洲聯(lián)盟條約第42（7）條的“共同防御條款”規(guī)定：如果一個成員國在其領(lǐng)土上成為武裝侵略的受害者，其他成員國應根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第51條，對其負有以力所能及的一切手段提供援助的義務；這不應損害某些成員國安全和國防政策的特殊性。其中后一句是為愛爾蘭、奧地利、瑞典、芬蘭以及其他可能加入歐盟的中立國而設定的“例外”，但并未點名中立國。因此，瑞典、芬蘭放棄中立地位之后，在歐盟之內(nèi)不會出現(xiàn)條約義務的明顯變化。最主要的是加入北約將使北約的第五條“集體防御”條款覆蓋兩國，而兩國也將承擔參加北約集體防務的成員國義務。

另外，雖然兩國均簽署了《海牙第五公約》和《海牙第十三公約》，但事實上大多數(shù)簽約國均非中立國。簽署這兩個公約僅僅表示該國“知曉”或“承認”中立國的權(quán)利和義務，在承擔這兩個條約的義務方面也無影響。

第二，芬蘭、瑞典加入北約，影響不會外溢至其他中立國。

從目前來看，雖然奧地利、瑞士、愛爾蘭、摩爾多瓦、塞爾維亞等國的“中立性”受到一定沖擊或出現(xiàn)了一些松動，但這些國家的情況與芬蘭、瑞典差異很大，中立地位雖有弱化卻不會申請加入北約。

相比芬蘭和瑞典，奧地利、瑞士、愛爾蘭在地理位置上遠離俄烏沖突地帶，俄烏沖突引發(fā)的安全壓迫不像前者那樣巨大。摩爾多瓦、塞爾維亞雖然感受到了更大壓力，但摩爾多瓦的“永久中立地位”已經(jīng)寫入憲法，不容易改變，而且一旦申請加入北約，即使不會面臨俄羅斯的干預，也可能引發(fā)國內(nèi)“德左共和國”強烈反對，從而導致內(nèi)戰(zhàn)或分裂。塞爾維亞在經(jīng)濟、政治、軍事方面仍然強烈依賴俄羅斯，短期內(nèi)也不可能申請加入北約。而且，目前從上述國家的國內(nèi)政治力量和近期民意調(diào)查來看，并未出現(xiàn)放棄中立或加入北約的風向。

對于圣馬力諾、摩納哥、列支敦士登、梵蒂岡等微型中立國來說，它們并不屬于大國爭奪的核心地帶，放棄中立、加入北約反而是招致風險而非加強安全之舉。

最后，中立國“親西方性”加強，歐洲兩極對峙強化。

雖然在俄烏沖突中，不同中立國表現(xiàn)各不相同，但一個共同特點是，絕大多數(shù)中立國呈現(xiàn)出“中立性”弱化，“親西方性”強化的特征，歐洲中立國表現(xiàn)尤其明顯。若芬蘭、瑞典加入北約，北約國家與俄羅斯接壤的邊界長度將翻一倍。奧地利、瑞士、愛爾蘭、摩爾多瓦也正在進一步向歐盟、北約靠攏；塞爾維亞的親俄特性有所淡化，并出現(xiàn)了靠攏西方國家的傾向。這必然強化歐洲的兩極對峙，對峙前沿的芬蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、俄羅斯、白俄羅斯等國將陷入國家“安全困境”，并引發(fā)無休止的軍備競賽。

另一方面，中立國的存在，總體上有利于國際沖突的解決，隨著中立國的親西方特性加強，它們難以在俄羅斯與烏克蘭、北約沖突中發(fā)揮斡旋、調(diào)解作用。正如瑞士前駐俄大使伊夫·羅西耶表示，作為中立國的瑞士無法像在過去很多沖突中那樣，成為俄烏沖突的調(diào)停者，因為眼下瑞士并不能發(fā)揮調(diào)停作用，畢竟，瑞士終究是西方的一部分。

當然，在俄烏沖突背景下，為了確保中立國的中立，最終取決于大國的立場。大國若選擇和平，尊重聯(lián)合國宗旨和多邊主義，是維護中立國利益的根本。只有在大國追求和平與國際安全而非自身權(quán)力、影響力、勢力范圍的國際環(huán)境中，中立國才有更大的活動空間。因此，對于消弭俄烏沖突，大國理應比中立國肩負起歷史賦予的更大責任。

（楊友孫，上海政法學院政府管理學院教授）