十九大報告中提出了“實施鄉村振興戰略”,“鄉村振興”首次上升到國家戰略層面。關于“鄉村何以振興”的討論，隨之也蔚然成風。

實際上，十八屆三中全會以來，涉及多項試點的農村土地制度的改革已經相繼啟動，例如，“兩權”抵押融資（兩權指農村承包土地的經營權和農民住房財產權）和“三權分置”（三權指家庭承包土地的所有權、承包權、經營權）。再如，2015年初啟動持續至今的“三塊地”改革（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度）等，這些都意味著，深化農村土地制度改革議題再次在全國得到了強調。于是，“鄉村振興”國家戰略的提出，實為承前啟后之舉，標志著全面深化農村改革任務將持續推進。

基于多年從事地方性農村經濟和農村發展的工作實踐，在這里，我們將從浙江農村集體資產股份權能改革案例著手，探討“鄉村何以振興”的著力點。當然，浙江案例的重心并不在于“經驗呈現”，而在于幫助理解當下農村改革所面臨的一些關鍵性問題。

一個比喻：人與地，農村改革的天平如何相權衡

享有“中國農村改革之父”美譽的杜潤生先生曾表示，農民問題的本質在于土地，在于農村土地產權的厘定。承此，如果我們將農村改革事業比喻為一架用于處置“人地關系”的天平，則兩端分別為“農村土地”和“農村土地上的人”。相比闡釋農村土地改革的文章，對于“土地上的人的改革”如何實施，存在著較為明顯的話語缺失。

于是，農村改革這架天平一直處于“不均衡狀態”。在我們看來，農村土地的改革固然重要，但“農村土地上人的改革”更為根本，更值得重視，而農村集體資產股份權能改革的啟動，可視作這方面的一次“破冰”之舉。

一次“靜悄悄的實踐”：浙江農村集體資產股改試點

德清，浙北的一座小城，近年來因縣域改革發展較為突出，一時備受矚目。德清在2015年開始的“農村集體資產股份權能改革試點”（簡稱“農村股份權能改革”）亦可視為浙江全省層面的試點，這是因為：

其一，在2013年5月，德清已在全省率先完成村集體資產股份制改革，全縣160個村集體經濟組織的股份制改革達到100%，集體經濟組織統一更名為村股份經濟合作社。全縣共核實經營性凈資產2.47億元，量化村級集體經營性凈資產2.18億元，確定股東人數30.01萬人，并嚴格按照要求發證到戶，共發放股權證書9.07萬本。

其二，在2013年秋，德清縣率先在全省建立起城鄉統一戶口登記制度，全縣43萬戶籍人口統一登記為“浙江居民戶口”，除個別兩項外，城鄉戶口背后的福利待遇已經持平。

其三，2015年5月成為29個“積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革”全國試點縣之一（參閱農經發〔2015〕7號），也是浙江省唯一試點縣。按照此國家級試點要求，德清已經制定并出臺的有“村股份經濟合作社社員身份確認辦法（試行）、村股份經濟合作社選舉辦法（試行）、村股份經濟合作社股權有償退出辦法（試行）、村股份經濟合作社社員登記備案制度（試行）、德清縣村股份經濟合作社股權繼承贈與制度（試行）、德清縣村股份經濟合作社股權抵（質）押擔保制度（試行）”等規則。

之所以將德清“農村股份權能改革”探索稱作是一次“靜悄悄的實踐”，這是因為，囿于各種因素，自始至終（德清已經于2017年10月向浙江省政府和農業部遞交自評報告），這場實踐并未曾能如“農地入市”、“坡地村鎮”等土地口徑改革一般吸引媒體或學界的關注。

“股權”和“身份”的界定，從靜態到動態的轉變

相較于在2013年已完成的村集體資產股份制改革，2015年開啟的集體資產股份權能改革（德清稱為深化股份權能改革）的醒目之處在于：

其一，前者股權主要是靜態管理，后者為股權的靜態管理與社員身份的動態管理相結合；

其二，前者社員身份也是靜態的確認，未考慮股改后新增與新生人員，以及在戶籍改革后更寬松遷移政策下，人員流動身份及其權益規范。資產的量化股份的確定僅是股權改革的基礎，后續的社員身份的動態管理才是關鍵，也是對股權改革施以了制度上的創新。具體如下：

1）“股權”的靜態化管理

結合自身實際，德清明確村股份合作制改革的資產量化范圍是非土地資產的股份化。量化對象原則上為村級經營性資產，不包括公益性資產，且村級集體資源性資產暫不量化。耕地、林地等家庭承包的土地資源，繼續按照原承包關系經營保持不變。將本村經營性資產量化到戶到人，建立村股份經濟合作社，實現“資產變股權，社員當股東”。

因此，股權改革是對集體資產收益分配權的改革，通過機制創新，德清基本實現了集體資產“量化到人、確權到戶、權隨人走”的改革目標（這種“帶權離地”和“帶權進城”的股份制設計，實際上一直為著名經濟學者文貫中所倡導）。

此外，還明確了村級集體資產股份制改革的實質是：對村級集體資產收益分配權的固化，社員所擁有的股權是今后享有村股份經濟合作社收益分配的依據，并采取“生不增、死不減、可繼承”的靜態管理模式。

德清農村股份權能已經得到進一步激活，有償退出、繼承、抵押和擔保等股權流轉事項逐步開展。現全縣已有2553戶的家庭成員通過規范的繼承程序合法地繼承了股權。當前，實施股權抵押貸款的有13戶，共計110萬元，幾年下來，累計貸款余額350萬元。2016年，全縣共有32個村實行了股份分紅，總額830萬元，增加了農民的財產性收入。

2）“身份”的動態化管理

在實施“農村股份權能改革”過程中，“如何合理界定農村集體經濟組織成員身份”是一個關鍵。德清采取的做法是，以股權的靜態管理加上成員身份的動態管理為核心準則，去制定相應身份的確認辦法。該辦法在解決新增、新生人員身份認定問題的同時，也區分了村股份經濟合作社社員與行政村村民之間的不同。在具體操作上：

第一，以制定《社員身份確定辦法》作為這次改革創新的基石。原則上確定為社員股東（持股社員）、社員非股東（非持股社員）和非社員股東（集體經濟組織外部持股人員）三種不同類型，分別進行認定，確定相應的權利和義務，并建立登記備案制度，實行信息化管理。重點在于對新增的社員非股東資格，以及社員資格喪失做好制度設計。簡而言之，村股份經濟合作社社員身份的界定，不再以戶籍作為主要確認依據，打破了以農村戶籍關系作為享有集體經濟權利的傳統習慣。

（1）社員股東界定：在村集體資產股份制改革時，自動全額享有股權，同時具有農村土地承包經營權及宅基地使用權共有人資格。股改時已認定為集體經濟組織成員的，原則上為現村股份經濟合作社社員股東。

（2）社員非股東界定：在村集體資產股份制改革基準日截止后，尚未繼承或受讓股份的四類人員，具有村股份經濟合作社社員非股東身份資格：一是戶籍在本村，父母雙方或一方為本社社員的新生人員；二是不具有其他村股份經濟合作社社員身份，股改后與本社社員生成新的合法婚姻關系落戶的人員（實現了城鎮居民，即原非農業戶口，因婚姻關系落戶農村的權益）；三是因本社成員依法收養落戶的人員；四是政策性移民落戶的人員。

（3）非社員股東界定：一是在股改時作為股權酌情享受對象的照顧群體（如之前為本村村民，后轉為“藍印戶口”的人員）；二是非本社社員通過繼承等方式從股權持有人手中取得股權的；

（4）在社員身份變動上：一是明確當社員具有國家公職人員身份時，社員股東變為非社員股東，社員非股東變為非社員，也就是取消其社員資格。經轉讓、繼承、增資購股獲得股份的社員非股東，其身份變為社員股東；二是已加入外籍的社員股東，其身變為非社員股東。也就是在取消社員資格的同時保留其集體經濟組織收益分配權，即股權。

（5）在社員的權益規范上：一是未在原村股份經濟合作社（村集體經濟組織）放棄社員身份的人員，不能在新村股份經濟合作社享有社員權益；二是社員股東與社員非股東都具有選舉權與被選舉權。明確社員非股東與社員股東同樣具有土地承包經營權、宅基地使用權家庭共有人資格；三是對非社員股東明確僅享有收益分配權，一般不具有村股份經濟合作社選舉權與被選舉權。

第二，對村股份經濟合作社選舉原則確定為集體所有制一人一票為基礎的選舉方式。不以量化的股份作為選舉的依據，對社員股東、社員非股東的選舉權與被選舉權作相應規范，并明確村股份經濟合作社選舉與村黨組織、村民委員會選舉同步，確保農村集體經濟組織姓公不姓私。

第三，通過社員權的確認并登記備案，在政策上嚴格區分了社員與農村居民、農民、村民的不同內涵，解決了在改革過程中不同群體的利益訴求。明確農村產權制度改革的直接受益對象是村集體經濟組織成員，即村股份經濟合作社社員。同時，明確股權的流動不等于社員資格的喪失與獲得。

綜上，概而言之，依據《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》，農村集體資產股份權能改革主要致力于實現將經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，但改革過程中涉及到的繼承、有償退出、擔保、抵押等項權利如何予以界定，已經成為現有改革面臨的主要困難。

德清探索的創新之處在于對這類難題克服的嘗試：以確定社員權（社員資格）為基礎，以社員身份的動態管理與股權的靜態管理為主線，相應確定經濟權與財產權，實現社員權與股權相分離，創新并規范農村基層治理機制。

思考和論辯：農村改革的目標綱要、核心指向與前進方向

綜上，在新時代，關于浙江農村集體資產股份權能改革試點引發的思考，可以涉及到三個方面，即農村改革的目標綱要、核心指向與前進方向：

1）農村改革的目標綱要在于頂層設計的完善

發展到如今“實施鄉村振興戰略”階段，農村改革應該有一個總的目標綱要，正所謂“舉一綱而萬目張”，其中包括，為了達到這一目標應開展哪些系列性工作（改革），以及它們之間的輕重緩急排序，而不能繼續“頭疼醫頭腳疼醫腳”。而且，今后的農村改革當更多屬于頂層設計層面導向性的改革，而不再是自下而上的改革。

與此同時，鑒于中國“三農”問題的復雜性，在涉農改革推進過程中，近40年來，陸續出現了一些“形似神不似”的概念或表述，不同政府部門出臺涉農政策或通知時，宜謹慎把關，避免在概念內涵上出現相互齟齬的情形。比如，“農村集體資產股份權能改革”等同于“農村集體產權制度改革”嗎？“農村集體產權制度改革”等同于“農村綜合產權制度改革”嗎？

此外，“集體所有制的有效實現形式”是否只局限于集體經濟組織范疇？這是因為，在一些地方實踐中，我們見到，有將中央文件確定的“集體所有制的有效實現形式”等同于“集體經濟的有效實現形式”的理解和運作。

2）農村改革的核心指向在于“土地上人的改革”

在農經界，盡管農民的問題就是土地的問題這一命題具有持久性，但歸根結蒂，農村改革的核心宜聚焦于“土地上的人”而非地，也即，宜聚焦于在農地產出過程中所形成的交往形式和社會關系，是農村中人和人、群體和群體、組織和組織，在物質和精神產品生產中的地位和相互利益關系的厘定。

量體裁衣、因地因時制宜對農民身份予以類型化界定，有必要成為當下和今后農村改革的一個重要著力點，也只有“人的關系”弄清楚了，“地的關系”才能弄明白。

3）農村改革的前進方向在于，盡快出臺專門性集體經濟組織法規

有鑒于農村集體經濟組織是社會主義公有制在農村基層的具體組織形式，建議及時出臺相關法律政策，對集體經濟組織及其成員的權利義務進行界定，并對成員所擁有的各項財產性權利進行規范，特別是對成員的土地承包經營權及宅基地使用權的規范，還可以包括在失去相應權利時，成員可采取的行為等方面予以規范。