【編者按】

近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，提出進(jìn)一步理順省以下政府間財政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制。澎湃新聞推出系列報道，看懂此次改革的內(nèi)涵。

規(guī)范省以下財政管理，是進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的重要任務(wù)之一。

6月13日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。

在規(guī)范省以下財政管理方面，《意見》提出，規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制、推進(jìn)省直管縣財政改革、做實縣級“三保”保障機(jī)制、推動鄉(xiāng)財縣管工作提質(zhì)增效、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。

規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制

在規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制方面，《意見》指出，未單獨設(shè)立財政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)（含園區(qū)，下同）等預(yù)決算按照部門預(yù)決算管理，納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的部門預(yù)決算并單獨列示。單獨設(shè)立財政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)，參照實行獨立財政管理體制，預(yù)決算納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的預(yù)決算并單獨列示。各地區(qū)要加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財政管理體制相適應(yīng)，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實防范債務(wù)風(fēng)險。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇向澎湃新聞記者指出，開發(fā)區(qū)不是政府，而是政府派出機(jī)構(gòu)。“開發(fā)區(qū)管委會舉債融資，不同程度通過平臺公司進(jìn)行融資，其中有屬于隱性債的部分。隱性債所帶來的風(fēng)險需要防范，最終要做到隱性債清零。這需要一個過程，所以先遏制增量。”

武漢大學(xué)財稅與法律研究中心主任熊偉在接受澎湃新聞記者采訪時也表示，開發(fā)區(qū)管委會的法律地位不是很明確，在現(xiàn)行政府組織法中找不到相應(yīng)的依據(jù)。他表示，開發(fā)區(qū)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置也呈現(xiàn)出多元色彩，其中不少以企業(yè)的名義而存在，為政府隱性舉債留下了空間和機(jī)會。他認(rèn)為，《意見》中提出對開發(fā)區(qū)管委會的舉債要強(qiáng)化約束，遏制隱性債務(wù)增量，應(yīng)該與這個因素有很大關(guān)系。

“現(xiàn)在地方政府建立了大量的開發(fā)區(qū)，而很多開發(fā)區(qū)，尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)，很難招商引資，形成了很多空置。這讓巨額的財政資金投入沒有產(chǎn)生相應(yīng)的回報。因此，大量的開發(fā)區(qū)建設(shè)最后也帶來了大規(guī)模的地方政府隱性債務(wù)。這次的意見特別強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機(jī)構(gòu)的舉債約束。”上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院副教授、金融發(fā)展研究所副所長鐘輝勇對澎湃新聞記者表示。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授吳一平在接受澎湃新聞記者采訪時也表示，部分開發(fā)區(qū)利用國有投融資平臺舉債融資，增加了地方政府隱性債務(wù)。“規(guī)范開發(fā)區(qū)財政管理體制將有助于從根本上防范債務(wù)風(fēng)險。”

推進(jìn)省直管縣財政改革

關(guān)于推進(jìn)省直管縣財政改革方面，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《意見》提出了突出重點、利于發(fā)展、管理有效的要求，推動地方因地制宜、分類施策，逐步調(diào)整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式。

《意見》提出，對區(qū)位優(yōu)勢不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢蕖⒇斦^為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強(qiáng)省級對縣級的財力支持。對由市級管理更有利于加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強(qiáng)發(fā)展活力的縣，適度強(qiáng)化市級的財政管理職責(zé)。

楊志勇提醒，此處強(qiáng)調(diào)的是因地制宜，可以省直管縣，也可以是市管縣，“怎么做適應(yīng)地方，就怎么做。”

熊偉介紹，這里所謂的省直管縣，是指財政體制上的省直管縣，并不是行政意義上的省直管縣。“后者在全國的數(shù)量很少，但財政體制意義上的省直管縣，從2009年之后，已經(jīng)在全國普遍推行。例如湖北、河南、湖南的全省，都已經(jīng)實行財政省直管縣。財政省直管縣后，縣級政府直接與省級政府進(jìn)行財政收支劃分，轉(zhuǎn)移支付也直接進(jìn)行，地級市不再參與其中。不過，人事組織關(guān)系和其他方面的行政關(guān)系，仍然維持省、地級市、縣的三層結(jié)構(gòu)。”熊偉說。

吳一平則指出，省直管縣的初衷是地方扁平化管理，提高組織內(nèi)部效率。但是，省直管也會帶來潛在的問題，比如，由于省與縣尤其是邊遠(yuǎn)縣的距離較遠(yuǎn)，省對縣的財政監(jiān)督比較弱，資金的合規(guī)使用是一個難題。因此，下一步需要推廣財政信息化監(jiān)督和管理，為解決財政監(jiān)督、復(fù)制推廣省直管縣的成功經(jīng)驗夯實制度基礎(chǔ)。

推動鄉(xiāng)財縣管工作提質(zhì)增效

關(guān)于鄉(xiāng)財縣管方面，《意見》提出，加強(qiáng)財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風(fēng)險，加大對農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持力度。結(jié)合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，強(qiáng)化縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國有資產(chǎn)管理等監(jiān)督，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理效率和水平。

2002年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題的意見》，明確各地要根據(jù)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)狀況，區(qū)別對待，合理確定鄉(xiāng)財政管理體制，妥善處理縣與鄉(xiāng)的財政分配關(guān)系，避免向鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)嫁支出。對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)，其財政支出可由縣財政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的財政支出需要。

2008年，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財縣管工作的通知》中提出， 實行鄉(xiāng)財縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權(quán)和承擔(dān)的債務(wù)不變。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟？h級財政部門在預(yù)算編制、賬戶設(shè)置、集中收付、政府采購和票據(jù)管理等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行管理和監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級財政部門的指導(dǎo)下，編制本級預(yù)算、決算草案和本級預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級預(yù)算的執(zhí)行。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2006年以來，各地積極推進(jìn)鄉(xiāng)財縣管工作。目前，除了部分經(jīng)濟(jì)財政實力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，全國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已實行鄉(xiāng)財縣管。鄉(xiāng)財縣管在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會穩(wěn)定等方面取得成效。

熊偉表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來是一級政府，按照預(yù)算法的要求，一級政府、一級財政、一級預(yù)算，正常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該自己管理自己的財政事務(wù)。但我國五級政府的級次太多，無法保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立的財政收入，也無法保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)足夠的財力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人員開支、公共服務(wù)面臨極大的困難。熊偉指出，2001年中央推行農(nóng)村稅費改革之后，這個問題尤為嚴(yán)重，因此從2002年開始，財政部提出“鄉(xiāng)財縣管”的概念，允許不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不作為獨立的一級預(yù)算單位，而是并入縣級財政，成為縣級政府的一個部門，由縣級財政統(tǒng)一解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員工資及公共服務(wù)開支。他指出，這在1994年的《預(yù)算法》中可以找到相應(yīng)的依據(jù)，該法第二條規(guī)定，“不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。”《預(yù)算法》2014年修改后，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算必須經(jīng)過本級人大審批，鄉(xiāng)財縣管的問題有必要重新審視，確保該安排具備充分的合法性。“目前，不少地方實行縣政府代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會審批，但資金管理權(quán)仍然保留在縣政府。對比《預(yù)算法》的要求，其中還是存在一些需要協(xié)調(diào)的地方。”熊偉說。

加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理

關(guān)于地方政府債務(wù)管理方面，《意見》提出，健全地方政府債務(wù)限額分配機(jī)制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項目收益等相匹配，促進(jìn)融資規(guī)模與項目收益相平衡，完善專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單和違規(guī)使用專項債券處理處罰機(jī)制。

鐘輝勇表示，以前地方政府債務(wù)限額的分配機(jī)制中也有強(qiáng)調(diào)一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額分別要與一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入及項目收益相匹配，但同時還會結(jié)合其它因素進(jìn)行綜合考慮。他認(rèn)為，這次提到要健全分配機(jī)制，也就是說，未來債務(wù)限額的分配中可能會把一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入及項目收益的權(quán)重進(jìn)一步提高，更加強(qiáng)調(diào)地方政府借債的償還能力。“同時，強(qiáng)調(diào)要完善專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單和違規(guī)使用專項債券處理處罰機(jī)制，這說明，對于專項債券資金的使用，一定需要對應(yīng)有一定收益項目，如果將其用于收益太低或者根本沒有收益的項目，會得到相應(yīng)處罰。”鐘輝勇說道。

熊偉表示，與過去的提法相比，稍微有些變化的是，按照這個要求，在地方政府內(nèi)部，省政府分配債務(wù)限額時，主要考慮地方政府的財政狀況和債務(wù)償還能力，而不是考慮資金需要程度。這與中央向地方分配債務(wù)限額的精神是一致的，主要是為了控制債務(wù)風(fēng)險。“這意味著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、財政能力強(qiáng)的地方，舉債融資的潛力更大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好、財政能力弱的地方，能夠分到的舉債額度反而會更少。”