水系，是城市生命體的有機組成部分。2022年《政府工作報告》中提出“要讓我們生活的家園更綠更美”，全國已累計建設各類濕地公園達1600余處。

但目前，城市濕地公園問題種種，例如過度人工化、過于強調游憩功能等，實際上始于不同主管單位對“濕地”功能理解上的差別。在2018年自然資源部成立以前，中國的土地管理和城鄉規劃實行“雙軌制”，因此“濕地”也有兩種——受林業局（現自然資源部下轄的林草局）管轄、為非建設用地的“國家濕地公園”，以及屬于住建部管轄、為建設用地中的G類用地（綠地）的“城市濕地公園”。

6月1日，中國首部濕地保護方面的專門法律《濕地保護法》正式實施，這是中國首次專門針對濕地生態系統進行立法保護。在自然資源部成立、城鄉規劃轉型為國土空間規劃之后，《濕地保護法》會促進城市濕地公園的建設理念從“公園”向“生態”轉化嗎？

城市增量時代的多頭管理與認知偏差

城市濕地公園，曾經是一個城市增量發展時期的產物。21世紀初一些城市建成區急速擴張，逐漸逼近本不適合作為建設用地的沼澤、泥炭地、淺水水域和近海。它們也就是我們通常所說的“濕地”的主要形態。它們很容易被納入建設范圍，“N通一平”，而后成為水泥森林。如果想要保留，也只能先將其變成“不能用于建設”的建設用地——G類（綠地），有了“身份”，才能與居住、商業等類型用地得到同等重視。

但就全由于國范圍而言，濕地公園包括城市濕地公園和國家濕地公園，二者土地性質不同：城市濕地公園屬于建設用地，國家濕地公園屬于非建設用地，在2018年自然資源部成立前，分別由建設部和林業局分管。

2005年，建設部（現住建部）制定了《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》（以下簡稱“試行辦法”）對城市濕地公園進行管理。其目的為“加強城市濕地公園的保護管理，維護生態平衡，營造優美舒適的人居環境，推動城市可持續發展”。想要申報城市濕地公園的濕地片區，需要證明自己的“價值”。其中一條衡量標準就是現在經常被科普學者和自然生態愛好者詬病的“能玩嗎？好玩嗎？怎么玩？”——“能供人觀賞、游覽，開展科普教育和進行科學文化活動，并具有較高保護、觀賞、文化和科學價值”。還有一條衡量標準則是要求“夠大”，占地面積需要500畝（約33.35公頃）以上，才能作為公園使用。雖然試行辦法的第12條明確提到“重在保護、生態優先、合理利用、良性發展”，但普通市民對其的認知依然是公園，需要有趣，需要公共性。

而原林業局制定的《國家濕地公園管理辦法（試行）》，則晚了8年，至2013年才公布。在這套定義下，濕地公園應當與森林公園、自然保護區等同級。它的價值體現在生態特殊性、代表性和典型性上，除了“景觀美”之外，最好還要有歷史文化的加持。它有“禁游區”（濕地保育區、恢復重建區等），與城市濕地公園相比，在公共性和訪客門檻的平等性上有所降低。

雖然分管機構、土地性質、適用人群有差異，但在大眾眼中，二者都是“濕地”，在景觀形態上沒有本質區別。但由于分管機構對濕地公園的定義和管理辦法各有規制：前者生態保護，后者偏重偏重游賞，導致了包括管理者、市場主體和公眾在一定程度上的認知混亂，以及城市建設中“鉆空子”的行為。

屬于建設用地的城市濕地公園打著“國家濕地公園”的名號，享受優惠政策和資金補助；而建設時，又是以公園的標準大興土木，設置了大量的人工鋪裝和服務建筑，試圖吸引游客，卻忽略生態學前期的借鑒和指導。這種做法也有其功利性——除了西溪濕地等個別“國園”之外，延慶野鴨湖、延慶媯河、西安浐灞等城市濕地公園，哪個不比湛江綠塘河、威海榮成桑溝灣、泰州姜堰溱湖等國家濕地公園更著名，游客更多，產業效益更大，更像是城市名片，與城市的發展更有關系呢？

2017年，住建部《國家城市濕地公園管理辦法》終于“轉正”了，實行了12年的試行辦法同時廢止。隨之“轉正”的，是城市的生態功能。城市濕地公園的價值終于變成了“濕地及依附濕地棲息、繁衍、生存的生物資源”，屬于城市生態系統組成部分，在某些管理模式上開始與次年發布的，以資源保護為主的《國家濕地公園管理辦法》趨同。到了這時，不同機構的法律法規對濕地的認知終于開始統一。城市濕地公園成為了一種特殊的公園（依然是G類用地），并且取消了面積門檻。而“能好怎”也有了前提——不破壞濕地的自然良性演替。

然而在實際操作中，無論是城市管理者，還是培養規劃師、景觀設計師的高校，都沒有做好相應的準備。尤其是城鄉規劃的相關課程中一直缺乏生態學相關內容（農林院校開始的規劃專業除外），既無法改變管理者的路徑依賴，也讓大眾對濕地公園的刻板印象延續至今。

至今很多城市濕地公園的景觀設計也并不自然，依然沿用了很多公園設計中傳統套路，追求人工塑造的“山水意境”。圖為今年5月剛開園，以“平地起山丘”為宣傳點之一的北京南苑濕地公園。  視覺中國 資料圖

“保護式重建”并不尊重自然生態

在住建部與林業局的濕地管理辦法逐漸趨同的同時，2018年自然資源部成立，試圖改變傳統規劃中“多頭管理”的問題，為可建設用地的膨脹套上生態評估的轡頭。2019?年發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，試圖“一張藍圖繪到底”，在一個統一的數字平臺上進行各種資源保護的專項規劃和傳統城鄉規劃，減少法律法規之間的沖突。但它所能做的，是將一些具有特殊物種和景觀的濕地從可建設用地中“升級”，從而起到保護作用，而對于那些具備區域性生態功能，但缺乏特殊物種和景觀的“普通城市濕地”，則很難起到保護作用。

具備生態功能并不一定同時具備審美功能。對于一些城市內部的濕地而言，則產生了另一種引導作用——需要在原有的基礎上加入更多的特殊物種，或者進行特別的景觀設計，才能讓其具有國土空間規劃中的價值。對于“特殊物種/景觀”的要求，現在全國已經開始流行種植本土植物，鼓勵保護本地生態，但對模擬真正的自然生境演替過程則缺乏興趣。即使一塊城市綠地，現在有意識地做小環境城市生態修復，變成了荒野型濕地公園的形態，也不能免于施工需要堆棧空間，所以稱為被優先選擇的“空地”。而“造園”所帶來的人工感，在某種程度上竟然可以成為城市濕地公園的保護傘。

缺乏“人工感”的生態修復區，往往會被認為是“閑置”。圖為城市荒野鄉土生態科普示范基地。 澎湃新聞記者 周平浪 攝

而由于淺灘水體自然蒸發量大，在干旱少雨的季節，容易干涸，濕地的效果大打折扣，因此必須保持淺灘的水位。所以一些濕地公園才會被爆出為了保證常年有水，需要先將水塘底部硬化或鋪上放滲膜，然后鋪上泥土“再造”的做法。到了現在則有更為“生態”的，用填料填充塘底和護岸，“海綿保水”做法。但這些“保護性再造”，目標直指凈化水體和景觀需求的人工濕地，其真實的物種多樣性又是怎樣的？以北京奧林匹克森林公園中的人工濕地景區為例。雖然它在設計之初便考慮到了本土物種的搭配，并且經歷了14年的演替（有強烈人工干預的半自然演替），但在物種多樣性上還不如城南一塊長期爛尾的工地池塘——一片閑置地區經過長期演替，形成了一個有特色的濕地空間。

那么，問題來了，這樣的城市“野生濕地”會受到《濕地保護法》的保護嗎？不會的，因為只有重要濕地（國家級和升級）才能依法劃入生態保護紅線。城市中的“普通濕地”“野生濕地”既然不能進入生態保護紅線，也就成為了可以任意處置的“空地”。因為它是城市建設中的“閑置資源”，因此也會被“保護式重建”成為公園。那又何來的“尊重自然和生態”？事實上，那片爛尾池塘所在的地塊，就屬于后來建成的南苑森林濕地公園。

生態保護與城市安全不可兼得？

自然演替是脆弱的，一個系統一旦消失便無法復制。但自然又是可以在某種情況下“修復”的，只要順應演替規律，不做強烈干預。自然還是復雜的，最難用工程的方式評估生態功能。這種矛盾帶有很大的解釋彈性。因此在政策執行上也存在漏洞，尤其是準入和退出機制。

自1950年代以來，大多數生態項目都是只考慮水源涵養、水土保持、防風固沙這樣的單一目標。自然資源部在2020年就提出了目前大多數保護修復項目存在“保護修復目標單一，未體現生命共同體理念”的問題，并且發布了《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》。2022年“兩會”重申了 “生態文明建設”中尊重自然、順應自然、保護自然的理念。

以城市韌性、城市防災、城市安全為目的而進行的很多工程，其本質上依然是單一目標的增量規劃，這很可能在未來形成與城市增量建設類似的，發展不可持續的問題。而真正的、原真的、甚至與建成空間的安全保護無關的自然，需要如何被考慮？至今全球都沒有明確的答案。