日本把中小企業看作是日本經濟的基礎，它在強化日本經濟活力方面發揮著重要使命。早在昭和三十一年（1956年），日本就制定了《分包價款遲延支付等防止法》（簡稱《分包法》），是世界上最早通過立法禁止拖欠中小企業分包價款的國家。

60多年來，日本政府通過不斷完善《分包法》、加強監管制度、建立“分包調解寺”體制、推進《合作伙伴宣言》等措施，在防止遲延支付中小企業分包款項上取得了較好效果。雖然分包制是日本特有的交易體制，但其中大企業與中小企業在分包中的關系仍具有普遍性。研究和借鑒日本防止拖欠中小企業分包價款等措施，對于我國支持中小企業發展，優化產業鏈供應鏈建設具有重要意義。

一、設立和完善《分包法》，規范分包交易

設立《分包法》是日本政府防止遲延支付的基礎性措施，旨在“取締發包企業濫用市場優勢地位”，使分包交易公正化，保護承包企業合法利益。

該法的主管機關為公正交易委員會（下文簡稱“公正委”）。其適用對象范圍是：發包的大型企業資本額3億日元以上、承包之中小企業資本額在3億日元以下；或發包企業資本額在3億日元以下1000萬日元以上，承包企業資本額在1000萬日元以上時。

該法隨經濟發展不斷修改完善，昭和年代（1956-1973）先后修改完善4次，平成年代（1989-2019）又修改了5次。日本《分包法》有以下主要特點：

1.它是《反壟斷法》的補充。遲延支付分包價款屬違反日本《反壟斷法》第十九條不正當交易中的“濫用市場優勢”。制定《分包法》，是為了提供一個比反壟斷法更簡單的處理程序，來及時保護中小企業承包商的利益。所以，該法也具有中小企業法律的性質，成為中小企業政策的重要支柱。

2.《分包法》的規制對象是發包企業，它不僅禁止遲延支付，還禁止其他各種濫用市場優勢地位的行為。該法規定,發包企業有4項義務和11項禁止行為。

4項義務是：

①書面訂單義務。發包企業必須將記載有分包內容、價款金額、價款支付日期和方式等事項的書面文件交給承包方；

②制作和保存發包文件義務。如違反以上兩項，對發包者課予最高50萬日元的罰款；

③確定支付分包價款日期的義務，自收到分包企業交付產品和服務之日起60天以內，且應以盡可能短的期間內支付分包款項；

④支付逾期利息的義務，須以14.6%的年利率支付逾期利息。

11項禁止行為是：

①無故拒絕收貨；

②遲延支付分包款；

③降低分包價；

④無理退貨；

⑤設定明顯低于正常市場價的分包價；

⑥強制購買發包方指定的物品和服務；

⑦對舉報者打擊報復；

⑧提前結算發包方提供的原材料對價；

⑨發行難以貼現的票據（指超過90～120天的商業票據）；

⑩要求承包商提供不正當經濟利益；

?對訂單進行不正當變更等。

由此可見，該法對中小企業在分包交易中合法利益的保護是全方位的。

3.《分包法》具有指導性。為幫助發包企業自覺遵守法律，該法對發包企業的義務和禁止行為都有清晰的定義；日本公正委還制定《關于分包價款支付遲延等防止法的運用基準》，對《分包法》中各條規定做更為詳盡的說明，按不同行業特點對分包委托提出合規基準，并編寫違規典型案例，為發包業務的合規提供清晰的指導。

二、加強監管制度建設 及時查處和監督違規行為

1.通過政府定期調查及時發現違規行為。鑒于發包企業具有市場優勢地位，中小企業為保持承包業務，以及害怕遭到報復很少會舉報發包企業。故日本政府并不寄希望于中小企業前來投訴，而是通過定期書面調查對分包交易予以嚴格監督。

調查由日本中小企業廳和公正委合作進行，每年一次，在全國范圍內對發包企業和承包中小企業進行書面問卷調查。該項調查于2020年開始改為網上發放書面問卷。中小企業廳還派出交易調查員對相關發包企業進行現場檢查。2020年對約5萬家發包企業和30萬家承包中小企業進行了書面調查，對357家發包企業進行了現場檢查。當年查處的違規案件達8393件主要是通過書面調查發現的。其中由中小企業廳交辦的1件，由承包企業主動舉報的101件，舉報案件僅占查處案件總數的1.2%。

自2008年到2020年間，日本中小企業廳和公正委共發出3070154件書面調查，其中對發包企業的調查數為554561件，收到警告文書的發包企業有87936家，被現場檢查的發包企業13104家，對11862家發包企業做出勸告或指導等行政處理。

從違規案件的構成比例看，2020年（令和二年）發生的違規案件中，列前5位的是遲延支付4738件（占59.4%）、降低分包價格1471件（占18.4%）、設定明顯低于正常市場價格的分包價830件（占10.4%）、發行難以兌現的票據314件（占3.4%）和不正當的利益要求297件（占3.7%）。

2.及時處理違規案件有效規范分包交易。日本公正委對認定的違規發包企業的處理包括給予“勸告”“指導”等行政處理，以及課以“罰款”的刑事處分。

對輕微違規行為，一般給予“指導”的行政處理：由公正委發出指導意見，指出存在的違規行為，責成立即改正，恢復承包中小企業被侵害的利益，并在公正委指導下完善合規管理制度。2020年給予“指導”處理的案件有8107件。企業因違規被指導不會在全國公示，但既然是一種處分，就仍會對企業信譽產生不利影響。

對違規嚴重的，給予“勸告”處理：由公正委發出勸告通知，指出違規行為，責令立即改正，恢復承包中小企業被侵害的利益，在公正委指導下完善合規制度，并將違規行為在全國公示。2020年度給予“勸告”處理的發包企業為4例。公正委每年都公布接受勸告處分企業的名單及其違規內容，這對于企業的信譽會產生很大負面影響。為鼓勵發包企業主動改正錯誤，對于那些能主動向公正委申報違規并改正的可以免除勸告處分。對于那些違反第1、第2項義務的，又不主動改正，甚至抵制調查的將有被罰款的風險。

2020年度違規案件中，承包中小企業遭受的不利影響相當于5.4億日元，通過責令216家發包公司向6354家中小企業返回分包價款等措施，不利影響全部得到恢復，其中返還被降低的分包價金額3.72億日元（2019年返還19.62億日元）、支付被遲延支付的金額0.94億日元（2019年為3.2億日元）。

3.把遵守《分包法》列入合規管理內容。日本中小企業廳和公正委在《關于分包貨款支付遲延等防止法的運用基準》中明確提出，為了防止違法行為的發生，明確要求發包企業經營者必須建立以CEO為核心的合規管理體系，制定合規手冊，并指導企業的采購外協負責人等人員認真學習貫徹《分包法》，嚴防遲延支付等違規行為發生，該項工作由中小企業廳和公正委負責指導。

三、建立“分包寺”體制，化解分包交易糾紛

為了規范、促進和振興分包交易，由日本中小企業廳委托公益財團法人全國中小企業振興機關協會設立“分包寺”，并由該協會與各都道府縣中小企業振興協會（中小企業支援中心）合作建立了47個區域分包寺，形成了遍布全國的分包交易服務機構體系。分包寺的總部設在全國中小企業振興機關協會，負責管理全國分包寺業務的運行。

“分包寺”的基本服務是三項：

一是為分包交易雙方提供免費咨詢。如中小企業遇到發包方遲延支付、原材料暴漲但發包企業不接受分包產品和服務價格上調、多年的訂貨關系突然被發包方停止等問題都可以向分包寺咨詢；發包方如果對于發包中的一些做法是否符合《分包法》規定有疑問也可以向分包寺咨詢。

二是為分包交易糾紛提供調解。在分包價格、交貨日期、付款方式等方面發生爭議時，雙方都可以向分包寺提出申請，由其委派律師或咨詢專家進行調解協商。作為替代性爭議解決方案（Alternative Dispute Resolution-ADR），分包寺的調解是由當事人私下進行的，協商的地點、時間也可由當事人雙方自由確定。

三是對分包交易進行指導、輔導。從實際運作情況看，分包寺體系在優化分包交易，保護中小企業利益，以及協調解決分包交易雙方糾紛方面都發揮了重要的作用。2020年分包寺咨詢總數達9727件，其中遲延支付爭議占19.6%、降低分包價格占5.9%、停止分包業務占5.8%。

四、加強啟發引導 預防違規行為發生

日本高度重視通過正面教育引導以預防違法行為發生，主要措施有：

1.加強普及教育，提高合規意識。日本公正委和中小企業廳每年都分別舉辦數十個各種各樣的講習會、研討班，對發包企業進行《分包法》以及禁止濫用優勢地位等基本知識的教育。公正委與中小企業廳合作，于每年11月聯合舉辦“分包交易合理化推進月”，集中一段時間開展《分包法》的宣傳教育。

日本中小企業廳為各行業逐個制定分包指導方針，內容包括禁止行為解釋、違法典型案例分析和執行分包法的最佳實踐，目前已經先后發布了16個行業的指導方針。還動員各都道府縣中小企業支持機構，以及商會行業協會開展各種講習會、培訓班、發表文章宣傳《分包法》規定等活動，普及《分包法》的宗旨、規定。

2021年，為應對疫情和國際市場變化帶來的嚴峻形勢，日本公正委、經濟產業省聯合向1400個商會協會發函，要求他們推動會員中的發包商盡快并盡可能以現金支付分包價款，并提出擬于2026年完全廢止以票據支付分包費的政策。

2.創建《合作伙伴宣言》機制，樹立融合互利共同發展的理念。其機制是：由日本內閣“開拓未來伙伴關系建設推進會事務局”（以下簡稱事務局），制定《宣言》模板、規約和標識，企業經申報并獲“事務局”批準，在日本中小企業振興機構協會門戶網站上發布《宣言》，承諾遵守《中小企業分包振興法》和《分包法》有關對發包企業的各種規定，致力于糾正各種妨礙與客戶建立合作關系的交易行為，提出在整個供應鏈中與業務合作伙伴互利共贏的措施。發表宣言的企業，有權將《宣言》標識用于企業宣傳和企業公關活動。如果發現宣言企業未履行承諾，主管大臣將取消其宣言企業的資格。

《宣言》機制于2021年6月建立，到年底宣言企業為4000家，而到今年5月27日宣言企業已有9277家，發展非常迅速。該制度雖然剛剛起步，但在優化分包交易，保護弱勢中小企業，在供應鏈中合理負擔成本、分享利潤，促進增長和分配良性循環方面都已取得較好效果。據日本中小企業廳的問卷調查，發包企業中有九成以上都已“意識到與供應商協商交易條件”，承包方企業中有五成“切實感受到宣言的效果”。

五、啟示和建議

遲延支付中小企業款項等違規行為，嚴重威中小企業生存和發展。2020年7月，我國實施《保障中小企業款項支付條例》，并取得一定成效，但遲延支付等濫用市場優勢的違規行仍然普遍存在。日本的措施和經驗，為我們更好貫徹落實《條例》，防止遲延支付提供了不少有益的啟示：

1.防止遲延支付等違規行為須常抓不懈并有制度設計。在市場競爭中企業只要擁有發包的條件優勢就有可能發生濫用市場優勢的違規行為。日本經驗表明防止遲延支付須幾十年如一日常抓不懈，這就需要進行專門的制度設計。為有效防止遲延支付等違規行為，建立保護中小微企業利益的長效機制，我國急需建立起從專門立法到監管制度、調查執法、咨詢調解、宣傳教育等一整套防止遲延支付等濫用市場優勢違規行為的制度和機制。

2.揭發遲延支付等違規行為要以監管機構的直接調查為主。由于發包企業具有市場優勢地位，絕大多數中小微企業不會就遲延支付向政府提起訴狀，在此情況下即使有專門的立法也無法落實。為有效遏制遲延支付等違規行為，建議借鑒日、英等國經驗，指定專門的行政和監管機構每年就遲延支付等禁止行為進行大范圍的定期書面調查，以迅速發現并及時嚴肅查處違規行為，有效改進中小微企業的經營環境。

3.堅持加強監管和正面教育引導調解相結合的方針。對遲延支付等違規行必須加強監管、嚴肅查處。同時要加強相關立法、政策的宣傳教育，要通過開展多種主題教育活動，激勵發包企業樹立大中小企業合作共贏的理念，在產業鏈分包交易中兼顧好中小企業利益，禁止各種濫用市場優勢的違規行為，惟有這樣才能從根本上防止遲延支付等濫用市場優勢的行為。

（作者浦文昌為全國工商聯智庫委員會委員，無錫民營經濟和民間組織研究所高級研究員）