世界上很多國(guó)家都希望通過(guò)自己的努力，能夠擁有像哈佛這樣的世界一流大學(xué)，可以被稱作是建設(shè)世界一流大學(xué)的“追趕型”國(guó)家，中國(guó)也不例外。然而，經(jīng)過(guò)十余年的建設(shè)，我國(guó)世界一流大學(xué)的建設(shè)仍在圓夢(mèng)之中。這不僅是因?yàn)榇髮W(xué)內(nèi)部管理體制存在著諸如師資力量薄弱、留學(xué)生數(shù)量低、資源配置效率低下等問(wèn)題，更重要的是由于我國(guó)大學(xué)長(zhǎng)期受到舊體制的影響和束縛，缺乏完善的大學(xué)治理制度和治理體系。“雙一流”戰(zhàn)略的實(shí)施為我國(guó)大學(xué)提供了新的機(jī)遇，同時(shí)也對(duì)政府與學(xué)校之間新型關(guān)系的確立提出了新的要求。如何借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)大學(xué)治理的改革一直是我國(guó)高等教育管理過(guò)程中始終關(guān)注、但又難以解決的問(wèn)題，更是“雙一流”建設(shè)的瓶頸之一。

根據(jù)目前國(guó)際公認(rèn)度較高的三個(gè)大學(xué)排行榜，即英國(guó)“《泰晤士高等教育》世界大學(xué)排名”（THE）、“QS 世界大學(xué)排名”（QS）與“世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名”（ARWU）2010至2016年前100名大學(xué)的排名結(jié)果，像芬蘭赫爾辛基大學(xué)（University of Helsinki）、瑞典烏普薩拉大學(xué)（Uppsala University）、比利的荷蘭語(yǔ)天主教魯汶大學(xué)（KU Leuven，以下簡(jiǎn)稱“魯汶大學(xué)”）這樣一些大學(xué)，幾年前的排名并不理想，但目前都進(jìn)入三大排行榜前100名，成為“世界一流大學(xué)”。這些大學(xué)的成功崛起不僅與大學(xué)自身的努力有關(guān)，更重要的是這些大學(xué)所在國(guó)家近年來(lái)紛紛通過(guò)一系列的制度改革重構(gòu)政府與大學(xué)的關(guān)系，從而為這些大學(xué)成為世界一流創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境，這三個(gè)國(guó)家堪稱建設(shè)世界一流大學(xué)的“追趕型”國(guó)家之樣本。

鑒于此，本文擬采用比較分析法，橫向比較芬蘭、瑞典、比利時(shí)三國(guó)政府重構(gòu)與大學(xué)關(guān)系的模式；基于歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)的調(diào)查數(shù)據(jù)，分析三國(guó)大學(xué)在政府與大學(xué)關(guān)系重構(gòu)后的自治狀況；再通過(guò)文獻(xiàn)分析，研究三國(guó)政府在重構(gòu)政府與大學(xué)關(guān)系后如何保持對(duì)大學(xué)的宏觀管控。

通過(guò)凝練三個(gè)“追趕型”國(guó)家建設(shè)世界一流大學(xué)經(jīng)驗(yàn)，祈望本文為我國(guó)“雙一流”建設(shè)與大學(xué)治理改革提供借鑒。

一、政府重構(gòu)與大學(xué)的關(guān)系方式

歐洲是現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)源地，但從大學(xué)排名上看，歐洲大學(xué)的整體實(shí)力與美國(guó)還存在一定的差距。有研究表明，大學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)以及缺乏大學(xué)間教師和學(xué)生的流動(dòng)性和競(jìng)爭(zhēng)，是導(dǎo)致歐洲大學(xué)落后于美國(guó)的重要成因。特別是對(duì)公立大學(xué)而言，作為大學(xué)的出資人和管理者，政府對(duì)大學(xué)的影響和干預(yù)極大，因此，歐洲大陸國(guó)家公立大學(xué)所享有的自主權(quán)相當(dāng)有限。

近年來(lái)，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)、全球化、博洛尼亞進(jìn)程（Bologna Process）等因素的影響下，為改變這種制度上的障礙，歐洲大陸國(guó)家無(wú)不走管理創(chuàng)新之路，紛紛致力于重構(gòu)政府與大學(xué)的關(guān)系和放權(quán)的改革嘗試，期望通過(guò)賦予大學(xué)更多辦學(xué)自主權(quán)提升本國(guó)大學(xué)的活力與實(shí)力。其中，芬蘭、瑞典及比利時(shí)政府開(kāi)始嘗試借鑒治理理論在企業(yè)改革方面的有益經(jīng)驗(yàn)，并將其運(yùn)用到大學(xué)外部治理關(guān)系的變革當(dāng)中。比較而言，芬蘭、瑞典及比利時(shí)三國(guó)政府尋求重構(gòu)政府與大學(xué)關(guān)系的方式有以下幾種。（博洛尼亞進(jìn)程，是29個(gè)歐洲國(guó)家于1999年在意大利北部城市博洛尼亞提出的歐洲高等教育改革計(jì)劃，目標(biāo)是整合歐盟的高教資源，打通教育體制。——編注）

首先，通過(guò)推動(dòng)高等教育改革重構(gòu)政府與大學(xué)的關(guān)系。

芬蘭政府在20世紀(jì)90年代以前對(duì)大學(xué)采取的是集權(quán)控制管理模式，大學(xué)是政府管轄下的一種行政組織，因此大學(xué)所享有的自主權(quán)極其有限。隨著大學(xué)地位日益顯著，芬蘭政府開(kāi)始尋求通過(guò)改革促進(jìn)權(quán)力的中心從政府向院校下移，從而提高大學(xué)的辦學(xué)活力。

2009年《大學(xué)法：558/2009》（University Act 558/2009）頒布和實(shí)施后，國(guó)家集權(quán)主義對(duì)大學(xué)事無(wú)巨細(xì)的束縛得以徹底改變，芬蘭大學(xué)的辦學(xué)性質(zhì)發(fā)生了巨大變化，大學(xué)從政府公務(wù)體系中脫離出來(lái)，轉(zhuǎn)變成為獨(dú)立的法人實(shí)體機(jī)構(gòu)（Independent Legal Entities），并與政府在法律上建立了相對(duì)平等的權(quán)力關(guān)系。這實(shí)際上也使大學(xué)擺脫了政府的直接控制，讓大學(xué)逐漸成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的獨(dú)立實(shí)體。該法案的內(nèi)容主要包括以下幾方面：

第一，所有芬蘭大學(xué)必須脫離政府公務(wù)體系轉(zhuǎn)變成為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，大學(xué)將不再是政府資助的公共機(jī)構(gòu)；第二，高校建筑的所有權(quán)和管理權(quán)隨之發(fā)生改變，政府將放棄原先對(duì)高校建筑100%的所有權(quán)，使大學(xué)擁有大部分建筑的所有權(quán)和管理權(quán)；第三，大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制也將產(chǎn)生變化，比如，法案規(guī)定，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)預(yù)算、學(xué)校發(fā)展等事務(wù)的最高行政機(jī)構(gòu)——校董事會(huì)中半數(shù)的成員（包括董事會(huì)主席）必須是大學(xué)外部的利益相關(guān)者。

雖然2009年的高等教育改革并未引發(fā)芬蘭大學(xué)內(nèi)部治理模式的根本性變化（校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制仍然是芬蘭大學(xué)內(nèi)部治理的主要模式），但通過(guò)改革讓更多大學(xué)外部利益相關(guān)者參與到大學(xué)的管理中，實(shí)際上平衡了內(nèi)、外部治理組織在一些核心權(quán)力上的分配，充分發(fā)揮了校董事會(huì)在人事管理、財(cái)務(wù)管理、規(guī)則制定、制度建設(shè)等方面的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。

其次，通過(guò)培育中介組織緩沖政府與大學(xué)的矛盾。

瑞典政府也曾通過(guò)改革理順政府與大學(xué)的權(quán)能關(guān)系，特別是自1993年的“自由質(zhì)量改革運(yùn)動(dòng)”（Freedom of Quality Reform）之后，瑞典政府開(kāi)始逐漸減少對(duì)大學(xué)的直接干預(yù)與控制。然而，與芬蘭不同的是，瑞典政府在重構(gòu)政府與大學(xué)關(guān)系的過(guò)程中積極通過(guò)設(shè)立、合并、改組等方式培育具有行政行為或準(zhǔn)行政行為的中介組織，以緩沖政府和大學(xué)權(quán)能關(guān)系間的矛盾。這既使大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)得到了有效落實(shí)，同時(shí)也鞏固了政府對(duì)大學(xué)的宏觀管控。

在現(xiàn)行的瑞典高等教育行政管理體系中（詳見(jiàn)圖1），雖然管理高校教育與科研的責(zé)任和權(quán)力仍主要集中在瑞典教育、研究和文化部（Ministry of Education，Research and Culture）以及產(chǎn)業(yè)部?jī)蓚€(gè)部門，但瑞典高等教育委員會(huì)（Swedish Council for Higher Education）、研究委員會(huì)（Research Council）和研究政策委員會(huì)（Research Policy Council）等隸屬于政府和教育部的中介組織通過(guò)行使對(duì)大學(xué)的監(jiān)督、管理職能，客觀上分擔(dān)了政府管理大學(xué)的相關(guān)責(zé)任，并通過(guò)咨詢和報(bào)告取代了教育行政管理部門以直接針對(duì)大學(xué)事務(wù)及管理發(fā)布行政命令的方式對(duì)大學(xué)實(shí)施的間接干預(yù)。例如，瑞典高等教育署（Swedish National Agencyfor Higher Education）曾作為政府部門的核心機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)高校教育與科研工作進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，監(jiān)督并負(fù)責(zé)國(guó)外高等教育學(xué)歷的評(píng)估和認(rèn)證，同時(shí)該機(jī)構(gòu)的工作也包括向高校和政府部門提供基于質(zhì)量評(píng)估結(jié)果的咨詢與建議。（2013年以后，瑞典高等教育署被劃分為瑞典高等教育管理局[Swedish Higher Education Authority]和瑞典研究委員會(huì)[Swedish Research Council]兩個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)。——作者原注）

資料來(lái)源：Turcan，R. V.，Bugaian，L.，& Gulieva，V.. Benchmark Analysis of Institutional University Autonomy Higher Education Sectors in Denmark，Lithuania，Romania，Scotland and Sweden［R］.Demark：Aalborg Universities，2015：79.

第三，通過(guò)完善法律體系固化政府與大學(xué)的關(guān)系。

官僚程式化問(wèn)題曾是制約比利時(shí)高等學(xué)校效率和活力的重要因素，為了解決這一體制性問(wèn)題，比利時(shí)聯(lián)邦政府開(kāi)始借鑒美國(guó)大學(xué)治理模式中的有益經(jīng)驗(yàn)，逐漸增加大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，包括增加經(jīng)費(fèi)使用的靈活性并在有關(guān)法律條款上取消對(duì)學(xué)校的一些限制。

事實(shí)上，當(dāng)比利時(shí)成為聯(lián)邦制國(guó)家之后，聯(lián)邦政府的權(quán)力開(kāi)始不斷下放到地方，行政大區(qū)政府開(kāi)始成為高等教育發(fā)展的直接責(zé)任承擔(dān)者和首要責(zé)任人，聯(lián)邦政府的功能則主要體現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)教育資源的調(diào)控、教育政策的制定及教育戰(zhàn)略的部署。為了重構(gòu)政府與大學(xué)的關(guān)系，各行政大區(qū)積極完善法律體系,使大學(xué)獲得辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，也使政府對(duì)大學(xué)的宏觀控制得到有效加強(qiáng)，因此，這種變革方式實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)大學(xué)的管理由過(guò)程管理向方向控制和結(jié)果管理轉(zhuǎn)變。

例如，在弗拉芒（Flemish）地區(qū)，區(qū)政府通過(guò)健全法律體系對(duì)政府和學(xué)校“做什么”、“怎么做”、“誰(shuí)來(lái)做、誰(shuí)負(fù)責(zé)”進(jìn)行了具體規(guī)定。1991年弗拉芒政府頒布的一項(xiàng)新法令，對(duì)大學(xué)課程的長(zhǎng)度、課程分隔的周期及縮短課程周期的資格等進(jìn)行了規(guī)定，而課程內(nèi)容完全可以由大學(xué)自主決定。這不僅意味著政府有權(quán)利用法律賦予的權(quán)力對(duì)大學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控，使大學(xué)在課程設(shè)置方面按照政府和社會(huì)發(fā)展的要求進(jìn)行，同時(shí)也意味著政府根據(jù)法律規(guī)定來(lái)劃定出干預(yù)大學(xué)管理的邊界，在一定程度上能夠給予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。（比利時(shí)從1989年以后成為由語(yǔ)區(qū)[法語(yǔ)語(yǔ)區(qū)、荷語(yǔ)語(yǔ)區(qū)、德語(yǔ)語(yǔ)區(qū)]和行政大區(qū)[弗拉芒大區(qū)、瓦隆大區(qū)和布魯塞爾首都大區(qū)]組成的聯(lián)邦制國(guó)家。由于比利時(shí)的世界一流大學(xué)魯汶大學(xué)屬于弗拉芒區(qū)，因此本研究主要針對(duì)弗拉芒政府進(jìn)行討論。——作者原注）

二、政府與大學(xué)關(guān)系重構(gòu)后的大學(xué)自治

為更好地監(jiān)控和分析歐洲大學(xué)自治的發(fā)展?fàn)顩r，歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)（European University Association，簡(jiǎn)稱EUA）以29個(gè)歐洲國(guó)家高校自治的調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，制定了歐洲大學(xué)自治II—EUA計(jì)分卡（University Autonomy II-EUA score card）。

EUA記分卡將“組織自治”（Organization Autonomy）、“財(cái)務(wù)自治”（Financial Autonomy）、“人事自治”（Staffing Autonomy）和“學(xué)術(shù)自治”（Academic Autonomy）作為評(píng)價(jià)大學(xué)自治程度的四個(gè)主要的評(píng)價(jià)維度。其中，“組織自治”維度用于評(píng)價(jià)一所大學(xué)自主進(jìn)行內(nèi)部治理的能力，包括自主遴選行政領(lǐng)導(dǎo)、自主設(shè)置決策機(jī)構(gòu)、自主確立法人實(shí)體地位和自主設(shè)置內(nèi)部學(xué)術(shù)結(jié)構(gòu)；“財(cái)務(wù)自治”維度主要評(píng)價(jià)大學(xué)擁有自行決定預(yù)算與資源分配權(quán)力的多少；“人事自治”維度主要評(píng)價(jià)大學(xué)在教職人員招聘、薪酬設(shè)置、員工解雇和人員晉升方面所擁有的自主程度；“學(xué)術(shù)自治”維度則評(píng)價(jià)大學(xué)在處理如招生、學(xué)術(shù)內(nèi)容設(shè)置、教育治理保障、學(xué)位課程的設(shè)置、教學(xué)語(yǔ)言的選擇等學(xué)術(shù)問(wèn)題時(shí)所擁有的自主程度。

比較芬蘭、瑞典及比利時(shí)（弗拉芒區(qū)）三國(guó)大學(xué)的自治情況（詳見(jiàn)表1）可以發(fā)現(xiàn)，芬蘭大學(xué)的自治程度很高，大學(xué)幾乎不受政府力量的控制，而瑞典和比利時(shí)政府則為維持高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主活動(dòng)進(jìn)行不同程度的干預(yù)，因而在一定程度上影響了大學(xué)的自治得分情況。

資料來(lái)源：EUA. University Autonomy In Europe［EB/OL］.［2017-01-25］.http://www.university-autonomy.eu/.

具體而言，在“組織自治”維度中，芬蘭和比利時(shí)大學(xué)的自治程度很高，瑞典大學(xué)則明顯受到政府力量的控制和限制。事實(shí)上，瑞典政府也像其他發(fā)達(dá)國(guó)家一樣采取完善立法的方式來(lái)劃定政府控制與大學(xué)自治的邊界，并且依靠法律的基礎(chǔ)地位對(duì)大學(xué)的辦學(xué)自主活動(dòng)進(jìn)行影響和干預(yù)。而且瑞典現(xiàn)行法律對(duì)政府的有關(guān)權(quán)力進(jìn)行了較為清楚的界定，這不僅保證了國(guó)家意志有效地滲透到高校的辦學(xué)活動(dòng)之中，同時(shí)也增強(qiáng)了大學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。例如在行政領(lǐng)導(dǎo)的選舉方面，《瑞典高等教育條例》第7節(jié)規(guī)定，政府對(duì)校理事會(huì)主席及其成員有最終任命權(quán)，提議人選必須先由一個(gè)三方代表（政府代表、高等教育機(jī)構(gòu)所在地的行政長(zhǎng)官、高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)生代表）組成的提名委員會(huì)提交，三方代表必須在提交合適人選前完成任命，并且任期不得超過(guò)3年；而大學(xué)的校長(zhǎng)則由校理事會(huì)提議，但最后需要通過(guò)政府進(jìn)行核準(zhǔn)和委任。

在“財(cái)務(wù)自治”維度，三國(guó)大學(xué)基本上可以靈活自主地支配和使用政府的經(jīng)費(fèi)撥款，也允許自主進(jìn)行多元融資，但芬蘭與瑞典大學(xué)在學(xué)費(fèi)的收取方面具有較大的限制，這可能與各國(guó)所實(shí)施的免費(fèi)或低學(xué)費(fèi)的高等教育政策有關(guān)。然而，近年來(lái)各國(guó)政府均已針對(duì)學(xué)費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行了政策上的調(diào)整，允許大學(xué)通過(guò)收取或增加學(xué)費(fèi)的方式拓展經(jīng)費(fèi)來(lái)源。例如，比利時(shí)政府開(kāi)始允許高等教育機(jī)構(gòu)自行決定是否需要提高接受高級(jí)碩士課程學(xué)習(xí)的非歐盟學(xué)生學(xué)費(fèi)的額度以支付用于吸引專家的費(fèi)用，而由于政府財(cái)政性撥款的急劇減少使大學(xué)面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政困境（預(yù)計(jì)削減超過(guò)50億歐元的高等教育經(jīng)費(fèi)支出），芬蘭大學(xué)也預(yù)計(jì)從2017年開(kāi)始對(duì)非歐盟國(guó)家接受英語(yǔ)授課的本科、碩士新生收取學(xué)費(fèi)。

值得一提的是，瑞典、芬蘭及比利時(shí)三國(guó)大學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是政府的財(cái)政性撥款，因此政府有權(quán)力也有責(zé)任對(duì)大學(xué)的財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，但這很容易降低大學(xué)的資金使用效率從而影響大學(xué)的正常發(fā)展。針對(duì)這一問(wèn)題，三國(guó)政府都已采用基于績(jī)效的、競(jìng)爭(zhēng)性的撥款方式向大學(xué)劃撥經(jīng)費(fèi)。以芬蘭為例，芬蘭政府采取分類撥款補(bǔ)貼（Block Grants）的方式向大學(xué)劃撥核心資助（Core Funding），而其中75%的經(jīng)費(fèi)數(shù)額依據(jù)大學(xué)上一年度在教學(xué)和科研方面的績(jī)效表現(xiàn)（教學(xué)占55%，科研占45%）劃撥，大學(xué)的績(jī)效表現(xiàn)主要包括教學(xué)績(jī)效指標(biāo)及科研績(jī)效指標(biāo)，教學(xué)績(jī)效指標(biāo)包括教學(xué)和科研人員實(shí)際人數(shù)、教育部與大學(xué)之間協(xié)議確定的博士學(xué)位總數(shù)、博士學(xué)位實(shí)際獲得人數(shù)等，科研績(jī)效指標(biāo)包括實(shí)際獲得國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)數(shù)、科學(xué)出版物數(shù)、研究的國(guó)際化程度等。這種基于績(jī)效的撥款方式在鼓勵(lì)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)、提高質(zhì)量等方面發(fā)揮著重要作用。

在“人事自治”維度中，芬蘭與瑞典大學(xué)基本上可以不受政府干預(yù)自主設(shè)定人事政策，并對(duì)學(xué)術(shù)、行政人員的招聘、晉升及任免過(guò)程進(jìn)行自我管理，而比利時(shí)大學(xué)是在“薪酬設(shè)定”和“人員任免”兩個(gè)環(huán)節(jié)上受到外部力量的干預(yù)。這是因?yàn)樵诒壤麜r(shí)大學(xué)的教師系統(tǒng)中，包括學(xué)術(shù)人員和行政人員在內(nèi)的員工均被納入國(guó)家公務(wù)員系統(tǒng)，大學(xué)的員工需要依法履行公職并由國(guó)家負(fù)擔(dān)工資，因此比利時(shí)大學(xué)不能自主決定員工的任免與薪酬的設(shè)定。值得注意的是，芬蘭和瑞典大學(xué)人事管理的自主權(quán)力總體很高。

在“學(xué)術(shù)自治”維度，芬蘭大學(xué)的自治程度最高，而瑞典與比利時(shí)大學(xué)在招生、課程設(shè)置和質(zhì)量保障機(jī)制的選擇三個(gè)方面明顯受到政府力量的控制。

首先，在招生方面，比利時(shí)大學(xué)踐行的是自由準(zhǔn)入制，大學(xué)和政府不會(huì)對(duì)學(xué)校的招生人數(shù)進(jìn)行限制，而瑞典大學(xué)雖然被允許自主設(shè)定招生人數(shù)，但大學(xué)入學(xué)具有一些像語(yǔ)言和學(xué)歷方面的要求，這些入學(xué)要求基本上由隸屬于政府的瑞典高等教育委員會(huì)（Swedish Council for Higher Education）統(tǒng)一制定。

其次，在課程設(shè)置方面，比利時(shí)相關(guān)法律規(guī)定，大學(xué)不能自主進(jìn)行新課程的開(kāi)設(shè)，而是必須經(jīng)由一個(gè)獨(dú)立的教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，只有通過(guò)認(rèn)證的課程和課程信息才會(huì)被公開(kāi)記錄在案以便于學(xué)生咨詢。

最后，在教育質(zhì)量保障機(jī)制方面，瑞典和比利時(shí)大學(xué)均被強(qiáng)制要求在政府的教育質(zhì)量保障制度下進(jìn)行教育質(zhì)量的評(píng)估活動(dòng)，并需要向政府和教育主管部門報(bào)告評(píng)估的結(jié)果和所存在的問(wèn)題，教育主管部門會(huì)針對(duì)存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)。例如，比利時(shí)法律規(guī)定，高校必須提交包括機(jī)構(gòu)整體教育和研究活動(dòng)的年度回顧、基礎(chǔ)設(shè)施投資情況、學(xué)生的社會(huì)服務(wù)情況及國(guó)際化進(jìn)展等內(nèi)容在內(nèi)的年度報(bào)告和年度決算，由比利時(shí)國(guó)會(huì)進(jìn)行審議，報(bào)告審議的結(jié)果會(huì)交由外部質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)針對(duì)報(bào)告中所存在的問(wèn)題提出整改意見(jiàn)。

三、政府強(qiáng)化對(duì)大學(xué)的間接控制

隨著政府力量的妥協(xié)，雖然各國(guó)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)得到了較大提升，但各國(guó)政府基于公共利益和政府自身利益的實(shí)現(xiàn)，并沒(méi)有對(duì)大學(xué)采取放任自流的態(tài)度，反而刺激了政府開(kāi)始積極探尋如何在擴(kuò)展大學(xué)自治權(quán)力的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)大學(xué)的間接控制。比較而言，芬蘭、瑞典及比利時(shí)三國(guó)政府加強(qiáng)對(duì)大學(xué)控制的方式有以下幾種。

首先，中央教育行政機(jī)構(gòu)以合同形式管理大學(xué)事務(wù)。

芬蘭政府在2009年的改革后改變了直接控制和干預(yù)的管理方式，但仍然加強(qiáng)了對(duì)大學(xué)的間接干預(yù)。從現(xiàn)行的芬蘭高等教育行政管理體系（詳見(jiàn)圖2）來(lái)看，教育和文化部是所有芬蘭高等教育機(jī)構(gòu)的直屬行政管理組織和主管機(jī)構(gòu)，大學(xué)和高等教育機(jī)構(gòu)均直接受教育和文化部的管理和監(jiān)督。教育和文化部參與大學(xué)治理的方式主要是制定政策、法令、方針和計(jì)劃，以加強(qiáng)對(duì)大學(xué)的規(guī)范和指導(dǎo)，而大學(xué)按照政策、法令、方針和計(jì)劃的內(nèi)容組織具體的教育、教學(xué)及研究活動(dòng)，教育和文化部及其他政府部門在具體執(zhí)行過(guò)程中不會(huì)對(duì)大學(xué)具體的管理性事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，因此芬蘭教育和文化部與大學(xué)關(guān)系并不體現(xiàn)為直接的控制關(guān)系。

除了教育和文化部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理大學(xué)的事務(wù)外，教育和文化部所屬的其他政府機(jī)構(gòu)，如芬蘭高等教育評(píng)估委員會(huì)（Finish Higher Education Evaluation Council）、國(guó)家教育委員會(huì)（National Board of Education）與國(guó)際流動(dòng)中心（Center For International Mobility）也通過(guò)協(xié)助教育和文化部對(duì)大學(xué)實(shí)施間接的控制。例如，芬蘭高等教育評(píng)估委員會(huì)主要負(fù)責(zé)向教育和文化部及高等教育機(jī)構(gòu)提供與教育質(zhì)量評(píng)估有關(guān)的咨詢服務(wù)，同時(shí)也協(xié)調(diào)、組織和開(kāi)展國(guó)內(nèi)、國(guó)際范圍內(nèi)的高等教育質(zhì)量評(píng)估活動(dòng)。由于教育評(píng)估委員會(huì)不能參與具體的評(píng)估環(huán)節(jié)和影響任何關(guān)于評(píng)估的工作，芬蘭高等教育評(píng)估委員會(huì)在具體的評(píng)估過(guò)程中會(huì)通過(guò)委任一個(gè)外部評(píng)估工作團(tuán)隊(duì)去開(kāi)展整個(gè)評(píng)估活動(dòng)，當(dāng)所有評(píng)估工作全部完成時(shí)，高等教育評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)評(píng)估工作團(tuán)隊(duì)的報(bào)告進(jìn)行再評(píng)估并最終向教育和文化部提交包括改進(jìn)意見(jiàn)在內(nèi)的正式報(bào)告。

為了強(qiáng)化對(duì)大學(xué)的間接干預(yù)，芬蘭教育和文化部以建立基于績(jī)效協(xié)議的行政合同關(guān)系為基礎(chǔ)對(duì)大學(xué)進(jìn)行宏觀管控。《芬蘭大學(xué)法》規(guī)定，教育和文化部必須每三年與大學(xué)簽署包括大學(xué)預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)、即將開(kāi)展的國(guó)家項(xiàng)目以及所需的經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容在內(nèi)的“績(jī)效協(xié)議”（Performance Agreement），并且對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和資源的利用情況進(jìn)行年度評(píng)估，績(jī)效協(xié)議的內(nèi)容則完全由大學(xué)自行評(píng)估決定。盡管政府設(shè)置“績(jī)效協(xié)議”的初衷不是為了分配經(jīng)費(fèi)，而是作為一種戰(zhàn)略規(guī)劃的重要手段（如通過(guò)協(xié)議規(guī)定本科生畢業(yè)人數(shù)），但是由于芬蘭政府采取的是基于大學(xué)績(jī)效的撥款制度，大學(xué)的產(chǎn)出是“績(jī)效協(xié)議”中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因此“績(jī)效協(xié)議”在一定程度上與大學(xué)所獲經(jīng)費(fèi)的多寡也有直接的聯(lián)系。

基于這種“績(jī)效協(xié)議”的行政合同關(guān)系不僅推動(dòng)政府大學(xué)間權(quán)力的雙向互動(dòng)關(guān)系的建立，同時(shí)也為平等協(xié)商的“政府—大學(xué)”關(guān)系的形成開(kāi)拓了重要的途徑，其原因有以下三點(diǎn)：首先，芬蘭政府與大學(xué)的“績(jī)效協(xié)議”完全建立在雙方一致認(rèn)可的基礎(chǔ)之上，如果大學(xué)與政府在某項(xiàng)協(xié)議內(nèi)容上無(wú)法達(dá)成一致，則協(xié)議無(wú)法產(chǎn)生，因此，“績(jī)效協(xié)議”的設(shè)置從本質(zhì)上為芬蘭大學(xué)實(shí)現(xiàn)自治、自我管理的目標(biāo)提供了保障。其次，“績(jī)效協(xié)議”在賦予大學(xué)自治權(quán)力的同時(shí)也約束了大學(xué)的行為方式，使大學(xué)能夠在政府的監(jiān)督之下更多地注重自身的責(zé)任并提高大學(xué)的管理能力，特別是通過(guò)協(xié)議中與大學(xué)經(jīng)費(fèi)直接掛鉤的內(nèi)容使大學(xué)更加關(guān)注績(jī)效情況，而不是盲目地追求數(shù)量。最后，“績(jī)效協(xié)議”的設(shè)置改變了政府由上而下行政命令式的行政方式，使政府更加關(guān)注大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量，在充分發(fā)揮政府和職能部門在大學(xué)管理中的協(xié)調(diào)功能的同時(shí)，也在一定程度上提升了政府的行政管理效能，為芬蘭大學(xué)的發(fā)展創(chuàng)造了積極有利的外部環(huán)境。

其次，建立協(xié)商互動(dòng)的“政府與大學(xué)”良性關(guān)系。

瑞典政府在改變了大規(guī)模介入大學(xué)發(fā)展的同時(shí)，通過(guò)建立政府與大學(xué)間協(xié)商與合作的新型治理關(guān)系強(qiáng)化對(duì)大學(xué)的宏觀控制。

一個(gè)典型的例子是，瑞典政府通過(guò)“監(jiān)管函”（Regulatory Letters）的方式對(duì)大學(xué)進(jìn)行管控。“監(jiān)管函”主要以政令的形式向高校發(fā)布，內(nèi)容通常是高校需要在下一年中完成的目標(biāo)，同時(shí)也要求高校在年度報(bào)告中向政府反饋這些目標(biāo)是否得以實(shí)現(xiàn)。有別于傳統(tǒng)的行政指令，“監(jiān)管函”所傳達(dá)的指令不是強(qiáng)制執(zhí)行的，而是一種帶有指示性質(zhì)的建設(shè)要求。例如，2011年，為了進(jìn)一步提升高等教育機(jī)構(gòu)中女性教授的比例，瑞典政府通過(guò)“監(jiān)管函”的形式向34所高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)布指令，要求這些機(jī)構(gòu)在2012至2015年間完成既定目標(biāo)并保證女性教授的比例至少達(dá)到36%以上，但是“監(jiān)管函”的內(nèi)容并不涉及對(duì)未達(dá)目標(biāo)高等教育機(jī)構(gòu)的懲罰措施，因此，“監(jiān)管函”應(yīng)當(dāng)看作是一種政府的監(jiān)管機(jī)制。

政府與大學(xué)的雙向互動(dòng)還體現(xiàn)在大學(xué)的經(jīng)費(fèi)撥款方面。在1993年高等教育改革之后，瑞典政府開(kāi)始采取基于大學(xué)實(shí)際績(jī)效的財(cái)政預(yù)算撥款制度。新?lián)芸钪贫葦P棄了之前按照計(jì)劃和預(yù)測(cè)制定撥款預(yù)算的方式，規(guī)定大學(xué)撥款預(yù)算總體根據(jù)“全日制學(xué)生年度總?cè)藬?shù)”和“大學(xué)年度實(shí)際產(chǎn)出情況”（如畢業(yè)人數(shù)、開(kāi)設(shè)課程數(shù)和科研論文數(shù)）兩個(gè)關(guān)鍵因素制定。

瑞典大學(xué)財(cái)政預(yù)算的制定和分配大致包含以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：首先是由高等教育機(jī)構(gòu)在每年3月提交包含詳細(xì)預(yù)算情況的年度報(bào)告，之后在4月到6月期間召開(kāi)包括瑞典教育、研究和文化部與高等教育機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人在內(nèi)的工作會(huì)議對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行商討，并在8月由教育、研究和文化部向政府提交最終的預(yù)算報(bào)告；在完成相關(guān)評(píng)估工作后由政府向瑞典國(guó)會(huì)提交最終的預(yù)算草案并在12月時(shí)由瑞典國(guó)會(huì)正式通過(guò)并交由教育、研究和文化部進(jìn)行撥款的分配。

這種基于雙向互動(dòng)的治理關(guān)系不但使得瑞典政府財(cái)政決策的適用性與可操作性得到了保障，同時(shí)也與瑞典大學(xué)建立了完整的信息反饋渠道，從而保障了大學(xué)的發(fā)展質(zhì)量。

第三，強(qiáng)化對(duì)大學(xué)教育質(zhì)量的有效評(píng)估。

2003年，比利時(shí)魯汶大學(xué)教授杰夫·范霍文（Jef C. Verhoeven）在研究弗拉芒區(qū)政府和大學(xué)關(guān)系時(shí)曾指出，“佛蘭德（弗拉芒）區(qū)政府試圖改變某些院校的政策，給予院校發(fā)展自身興趣的自由，同時(shí)通過(guò)明確表明它所期望鼓勵(lì)的發(fā)展方向來(lái)促使院校更加具有企業(yè)精神和活力，這說(shuō)明政府在提升大學(xué)自治權(quán)力時(shí)作出了一些讓步，但并沒(méi)有完全撤退。”

事實(shí)上，弗拉芒區(qū)政府一方面通過(guò)完善相關(guān)政策減少對(duì)大學(xué)的直接干預(yù)以推動(dòng)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的提升，另一方面則通過(guò)強(qiáng)化對(duì)大學(xué)教育質(zhì)量的有效評(píng)估這一方式對(duì)大學(xué)進(jìn)行間接的控制和干預(yù)。這不僅源于國(guó)家權(quán)力下放到地方之后地方政府管理大學(xué)的理念與方式發(fā)生變化使政府對(duì)大學(xué)的管理方式做出相應(yīng)的主動(dòng)調(diào)整，同時(shí)也源于政府作為高等教育的經(jīng)費(fèi)提供者不會(huì)坐視大學(xué)耗費(fèi)大量的資源而不過(guò)問(wèn)其內(nèi)部的管理情況。

弗拉芒區(qū)政府強(qiáng)化對(duì)大學(xué)教育質(zhì)量的有效評(píng)估的重要方式是通過(guò)法律、法規(guī)對(duì)政府干預(yù)的邊界進(jìn)行劃定，使政府對(duì)大學(xué)的管理行為更合乎法律的規(guī)定與法定的程序。例如，弗拉芒區(qū)政府在1991年6月頒布的政府法令中曾規(guī)定：“每所大學(xué)必須提供內(nèi)、外部的質(zhì)量保證活動(dòng)，這意味著大學(xué)必須持續(xù)監(jiān)控教育及研究活動(dòng)的質(zhì)量，必須形成一個(gè)正規(guī)的評(píng)估系統(tǒng)對(duì)教育質(zhì)量進(jìn)行定期評(píng)估（至少每8年開(kāi)展一次），必須在院校的政策中考慮評(píng)估的結(jié)果并通過(guò)年度報(bào)告向弗拉芒政府匯報(bào)進(jìn)展。”

由于法律并沒(méi)有規(guī)定政府具體的干預(yù)措施，因此，為進(jìn)一步強(qiáng)化政府的作用，弗拉芒區(qū)政府在1999年重新完善了法律內(nèi)容，法案規(guī)定：“政府負(fù)責(zé)監(jiān)視和控制大學(xué)的質(zhì)量評(píng)估系統(tǒng)并負(fù)責(zé)審查大學(xué)的質(zhì)量保障體系；政府有權(quán)任命一個(gè)委員會(huì)對(duì)大學(xué)開(kāi)設(shè)的課程（一門或幾門）的教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行比較性研究，并對(duì)大學(xué)是否會(huì)根據(jù)評(píng)估結(jié)果完善校內(nèi)政策進(jìn)行監(jiān)控。”

值得注意的是，弗拉芒政府在法律中規(guī)定具體的干預(yù)措施時(shí)，也賦予了大學(xué)一定程度的權(quán)力，以積極避免政府干預(yù)對(duì)大學(xué)發(fā)展造成的阻礙。例如，弗拉芒大學(xué)學(xué)院委員會(huì)（The Flemish Council of University Colleges）就是根據(jù)法律授權(quán)建立的非政府性的大學(xué)外部質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，目前主要負(fù)責(zé)大學(xué)教育和研究質(zhì)量的外部評(píng)估、大學(xué)關(guān)系協(xié)調(diào)及政府咨詢等事宜。

在開(kāi)展評(píng)估工作時(shí)，弗拉芒區(qū)政府規(guī)定，被評(píng)估大學(xué)可以自行提名包含教育專家、學(xué)科內(nèi)的專家及學(xué)生組成的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，并由弗拉芒大學(xué)學(xué)院委員會(huì)向大學(xué)提供專家的名錄，但最終評(píng)審小組的成員名單由隸屬于政府的認(rèn)證委員會(huì)（Recognition Commission）確認(rèn)。此外，當(dāng)評(píng)估完成時(shí)，大學(xué)會(huì)收到評(píng)估報(bào)告的初稿并且允許對(duì)可能發(fā)生的錯(cuò)誤進(jìn)行及時(shí)的糾正，而評(píng)估小組會(huì)酌情考慮在正式報(bào)告完成時(shí)刪去大學(xué)已更改的錯(cuò)誤。

四、結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)看，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，芬蘭、瑞典及比利時(shí)三國(guó)政府與大學(xué)的關(guān)系表現(xiàn)為政府控制與大學(xué)自治間的矛盾和斗爭(zhēng)，政府在與大學(xué)的關(guān)系中往往占據(jù)著絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)，而大學(xué)在追求獨(dú)立自由發(fā)展的過(guò)程中曾受到政府的控制與制約。

但是，近年來(lái)各國(guó)政府通過(guò)高等教育改革、培育中介組織、完善法律體系等方式弱化政府對(duì)大學(xué)的直接控制與干預(yù)，并擴(kuò)展了大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，因此，在政府控制和大學(xué)自治間形成了一個(gè)新的合理平衡態(tài)，這也為赫爾辛基大學(xué)、烏普薩拉大學(xué)及魯汶大學(xué)成為世界一流大學(xué)創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境。雖然政府力量趨于妥協(xié)，但政府基于公共利益和政府自身利益的實(shí)現(xiàn)并沒(méi)有對(duì)大學(xué)采取放任自流的態(tài)度，反而通過(guò)中央教育行政機(jī)構(gòu)以合同形式管理大學(xué)事務(wù)，建立協(xié)商互動(dòng)的“政府與大學(xué)”良性關(guān)系，以及強(qiáng)化對(duì)大學(xué)教育質(zhì)量的有效評(píng)估等方式，對(duì)大學(xué)進(jìn)行間接的干預(yù)。

（本文原刊于《外國(guó)教育研究》2017年第9期，原題：“政府與大學(xué)關(guān)系變革：芬蘭、瑞典及比利時(shí)三國(guó)建設(shè)世界一流大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)”。略去參考文獻(xiàn)，正文略加重新編輯并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。