4月26日，聯(lián)合國大會協(xié)商一致通過列支敦士登代表83個共同提案國提交的題為“在安全理事會發(fā)生投否決票情況時進行大會辯論的長期授權(quán)”的決議草案。這項立即生效的決議規(guī)定，如果聯(lián)合國安理會常任理事國中的任何一個或多個在安理會使用否決權(quán)，聯(lián)大將在10日內(nèi)自動召開會議，所有成員國可以對行使否決權(quán)的行動進行審查和評論。

中國常駐聯(lián)合國代表團參贊蔣華在聯(lián)大通過上述決議后所作的解釋性發(fā)言中表示，對于常任理事國意見不一致，導(dǎo)致安理會在事關(guān)和平與安全的重大問題上不能采取行動的情況，中方贊成會員國在聯(lián)大平臺上進行討論。

聯(lián)合國大會的這個行動是“史無前例”的。會員國對這項決議的性質(zhì)、意義和影響可能有不同的解讀，執(zhí)行決議的程序還有待完善，效果也還不明確。蔣華參贊也在解釋性發(fā)言中指出，聯(lián)大獲得的這一新授權(quán)意味著建立一種自動觸發(fā)聯(lián)大召開會議的機制，這在實踐中很可能引發(fā)程序上的困惑和混淆。目前難以確定這樣的安排能否達到?jīng)Q議的預(yù)期目的。

聯(lián)大此舉很可能會成為聯(lián)合國改革進程中的重大一步，其后續(xù)動向值得持續(xù)關(guān)注。聯(lián)大這項決議的出臺“出人意料”但又在“情理之中”，表明會員國決心改變安理會目前存在一些問題的局面。作為聯(lián)合國集體安全制度的核心，安理會是聯(lián)合國系統(tǒng)中規(guī)模最小但權(quán)力最大的機構(gòu)。經(jīng)過70多年發(fā)展，目前安理會主要存在兩大問題：一是規(guī)模過小；二是效力過低。

無論是常任理事國數(shù)量還是安理會成員國規(guī)模，占會員國總數(shù)的比例過低。聯(lián)合國成立時，安理會常任理事國是會員國總數(shù)的10%，非常任理事國占會員國約12%。現(xiàn)在，常任理事國只是會員國總數(shù)的2.6%，非常任理事國雖然有所增加，但因為大量會員國加入，其占比反而降為5%。據(jù)統(tǒng)計，有約三分之一的會員國還沒有擔(dān)任過安理會非常任理事國。

而備受非議的是，由于常任理事國經(jīng)常使用否決權(quán)，安理會的權(quán)威性和有效性嚴(yán)重受損。冷戰(zhàn)時期，由于美蘇頻繁使用否決權(quán)，安理會幾近癱瘓。冷戰(zhàn)結(jié)束后，大國協(xié)調(diào)得到加強，安理會效力一度有所提高。但近10年來，大國分歧又不斷加劇，在一些重大安全問題上，安理會往往難以采取及時和有效的行動。

據(jù)聯(lián)合國官網(wǎng)資料，在安理會公開會議上投否決票最多的是蘇聯(lián)/俄羅斯。冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)投了83次。冷戰(zhàn)結(jié)束后至2021年底，俄羅斯投了28次，其中近10年投了22次。其次是美國，冷戰(zhàn)時期投了62次，冷戰(zhàn)后投了19次，但近10年只有4次。英國和法國分別投了31次和19次，但冷戰(zhàn)結(jié)束后至今，英法都沒有投過否決票。中華人民共和國重返聯(lián)合國后，只投過16次反對票，其中15次是在冷戰(zhàn)結(jié)束后，這其中10次是在敘利亞問題上。如果單從行使否決權(quán)的歷史，特別是近10年的情況來看的話，這次聯(lián)大通過的這項決議將對俄羅斯的影響最大，中國和美國次之，對英法影響最小。

更為嚴(yán)重的是，由于有否決權(quán)這個“保護傘”，大國破壞世界和平與安全的行動往往無法被阻止，也可以免受懲罰。事實上，有的常任理事國發(fā)動或卷入的戰(zhàn)爭中，有些軍事行動是正當(dāng)和有聯(lián)合國授權(quán)的，也有一些是違反《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則的侵略戰(zhàn)爭。安理會未能阻止這些侵略，甚至譴責(zé)侵略的決議都通不過。

聯(lián)大是聯(lián)合國的審議和決策機關(guān)。聯(lián)合國的普遍性和代表性主要體現(xiàn)在聯(lián)大而不是安理會。在安理會的權(quán)威性和有效性存在一定局限的情況下，加強聯(lián)大的和平與安全功能是聯(lián)合國改革的重要方向。這意味著聯(lián)合國的決策和議程從“權(quán)力邏輯”向“能力邏輯”和“民主邏輯”的轉(zhuǎn)變。

值得關(guān)注的是，這項決議是以“協(xié)商一致”的方式通過的，沒有經(jīng)過投票表決的程序。除俄羅斯外的常任理事國都同意該項決議的內(nèi)容。這對推動包括安理會改革在內(nèi)的聯(lián)合國改革是一種積極的信號。1993年，聯(lián)大成立安理會改革工作組，開始新一輪的“安改”。2009年啟動的安理會改革政府間談判，圍繞新增安理會成員類別、否決權(quán)、區(qū)域席位分配、擴大后的安理會規(guī)模以及安理會工作方法等五個問題進行了多輪討論，但無實質(zhì)性進展。此次授權(quán)某種程度可以視作是對聯(lián)大的“擴權(quán)”，也是對安理會的“限權(quán)”。對否決權(quán)進行某種形式和程度的限制，已討論多年，現(xiàn)在終于邁出關(guān)鍵的一步。

蔣華在解釋性發(fā)言中也表示，推動聯(lián)大和安理會切實履行《聯(lián)合國憲章》賦予的職責(zé)，有利于加強聯(lián)合國系統(tǒng)的有效性，有利于把《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則落到實處，符合國際社會共同利益。中方愿同廣大會員國一道繼續(xù)為此作出不懈努力。

決議也許無法約束或改變安理會五常行使否決權(quán)的行為，但無疑將對他們的投票行為形成某種政治壓力。任何一個常任理事國在行使否決權(quán)時將變得更加謹(jǐn)慎，須三思而后行。如果常任理事國不能從國際社會的整體利益出發(fā)，而僅僅考慮自身利益而做出投票，或其行使否決權(quán)的說明得不到多數(shù)會員國的理解和認(rèn)同，可能會在國際社會陷于孤立，并付出一定的道義、外交和政治代價。安理會五個常任理事國只有真正擔(dān)負起和平與安全的主要責(zé)任，才能獲得會員國的繼續(xù)信任和支持。否則，任何改變都是有可能的。

（張貴洪，復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國與國際組織研究中心主任）