“求你別扣我物品。”

“求你別亂擺攤。”

漫畫里，兩人相向跪立。

漫畫原型，是幾年前發生在湖北省武漢市江漢區的一起真實故事。當時，一名城管協管隊員不允許小販占道賣菠蘿，僵持中，兩人“對跪”一分多鐘。

城管執法雙方“對跪”背后，是當前城市治理痼疾的突出體現。

8月26日至27日，中國法學會行政法學研究會換屆大會暨2017年年會在湖北武漢召開。

《法制日報》記者在會上獲悉，隨著社會經濟發展，城市管理執法面臨諸多挑戰，但當前尚無國家層面法律法規對此予以規范。

會上，來自全國行政法理論界和實務界的400余名專家學者、實務工作者，就當前城市治理面臨的諸多問題進行了探討。

拆違困境

違法建筑，是與會專家們關注的焦點之一。

近年來，各地查處違法建筑力度逐年加大，但很多地方形勢依然不容樂觀，違法建筑數量居高不下。

2017年北京市政府工作報告顯示，過去一年，北京全市共拆除違法建筑3000萬平方米，計劃拆除數為4000萬平方米以上。

違法建筑數量之多、拆除任務之重可見一斑。

中國政法大學政府法治研究院教授王青斌認為，在違法建設面前，執法實踐呈現的景象普遍是長期拆不動、任由違法建筑存續和蔓延。

“從實踐情況來看，違法建筑的強制拆除機制面臨困境。”王青斌說，行政機關嚴格遵循法定程序拆違，要付出巨大執行成本，而收益卻有限。

小攤難管

“昆明兩城管持棍棒打傷菜販夫婦”“6名城管毆打兼職學生”“合肥違停車主被罰謾罵毆打城管隊員”……

近年來，城管打人與被打消息不時見諸報端。城管與攤販問題屢屢成為公眾關注焦點。

2013年3月31日，武漢市江漢區城管協管隊員曹祥超與占道賣菠蘿的小販“對跪”，此事一度引起熱議。

在中國人民大學教授、中國行政法學研究會副會長莫于川看來，行政管理目標與民眾生存目標的矛盾，是導致城管領域出現暴力執法傾向的根本原因。

莫于川介紹，在城管部門設置之前，城市管理是分散執法狀態——一個流動攤販在城市擺攤，公安、交通、衛生、工商、稅務、質量監督、園林(環境)等部門陸續甚至同時進行執法。

“七個大蓋帽圍糾一個小草帽(實施處罰)”的分散執法體制下，我國大部分地區出現了“亂處罰、亂收費、亂攤派”等突出問題。

1996年3月，我國行政處罰法頒布，將街頭執法行為納入規范。此后，全國各地陸續成立專門的城管部門，形成一個“大蓋帽”實施街頭執法管理。

此后，城管部門的執法工作逐漸增多，涉及十余個領域200項左右事項，最多的地方達到400多項。

“規范流動攤點、治理城市‘牛皮癬’以及強制拆除違法建設等很多‘難啃的骨頭’都集中到了城管部門，而這些事項特別容易與執法對象發生沖突。”莫于川直言。

莫于川認為，城市管理執法任務重、時間緊、要求高、手段缺等內部壓力以及市民理解不足、執法環境欠佳等外部環境，使得城管執法暴力現象多年來廣受詬病。

此外，在城市管理涉及的渣土、噪音、油煙、小市場等問題處理上，經濟條件好的住戶希望環境好，沒有攤販、油煙等影響生活，但又想購物方便、網點多、物美價廉，所以希望把攤點設置在別人家樓下。

前述“鄰避”心理現象下，是否允許存在流動攤點、是否允許開設臨時市場、怎樣既滿足政府管理秩序需求的同時又滿足群眾生活需求等問題，成為城市管理者的兩難選擇。

治理缺法

在中國法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德看來，國家層面缺少專門的城市管理法，是目前我國城市管理執法體制在規范化、法治化方面存在較大缺陷的重要原因。

馬懷德說，城市管理立法的一個重要內容就是要對城市管理執法體制進行改革，要改變現有體制和建立新的城管執法體制，最直接有效的方式就是立法。

“雖然已有一些地方陸續推出有關城管方面的立法，但從全國范圍看一直缺乏中央層次的城管專門立法，所以城管執法一直存在法律依據不夠充分、欠缺高位階立法等突出問題。”莫于川也認為。

今年5月，湖南省人大常委會通過了《湖南省城市綜合管理條例》，成為全國首部省級層面綜合規范城市管理和執法工作的地方性法規。

蘭州大學法學院副教授鄧小兵介紹說，目前，涉及城市管理工作的有關規定散見于相關的60余部法律、法規和規章中，國家尚無一部綜合性的城市管理法規作出宏觀指導，加之其他省份沒有同類型、同位階法規制定的先例，導致《湖南省城市綜合管理條例》在整體上立法難度較大，也存在不完備、不全面之處。

王青斌認為，我國法律針對違法建設設置的法律責任較輕，法律責任設置不合理，直接導致行為人從事違法建設成本低，建議采取綜合措施降低強制拆除成本和增加違法建設成本，通過“堵”和“疏”相結合的治理措施等解決難題。

（原題為《 城管執法走向規范化亟待國家立法 400余專家齊聚武漢共議城市治理難題》）