特朗普政府上臺后，美國海軍對南海進行了兩次所謂的“航行自由宣示行動”：第一次是5月25日巡航南沙美濟礁，第二次是7月2日巡航西沙中建島。7月6日，美國空軍的兩架B-1B轟炸機從東海飛越南海。美國極右翼媒體布賴特巴特新聞網最近報道，國防部長馬蒂斯今年4月向白宮提交了一份年度性的常態化挑戰中國南海主張的“航行自由宣示行動”計劃，并得到了白宮的批準。

美國總統特朗普目前的首席顧問班農曾長期擔任布賴特巴特新聞網的首席執行官，該網拿到白宮獨家消息的渠道應該不少，可信度也不低。今年3月，該網曾報道國防部拒絕了美軍太平洋司令部關于在南海開展“航行自由宣示行動”的請求，也沒有把這一請求轉呈給白宮，因為國防部正在制定一份年度性計劃。這一報道后來被《紐約時報》證實。現在看來，美軍5月25日巡航美濟礁，7月2日巡航中建島，7月6日飛越南海都是這一計劃的產物。

年度計劃傳遞了哪些信號？

白宮批準年度性的所謂“航行自由宣示行動”計劃，主要的意義在于優化了美國政府關于這一政策的決策機制，但對南海戰略局勢的影響有限，也不是特朗普政府有了新的南海戰略的體現。

2012－2014年，美軍沒有在南海進行“航行自由宣示行動”，因為奧巴馬政府不想因此而惡化對華關系。2015年10月到2016年10月，奧巴馬政府對南沙島礁進行了四次“宣示行動”，但每一次行動都需要經過白宮國家安全委員會和奧巴馬本人的批準。在特朗普政府的新決策機制下，國防部長每年初提交一份年度性的行動計劃，特朗普批準后，具體的“宣示行動”只需在啟動前通報國安委并知會國務院，而不需要再得到特朗普的同意。因此，這樣的決策過程更有效率，執行力也更高。

這一決策機制的建立表明，特朗普政府正在讓美軍的“航行自由宣示”政策回到其歷史本源。出臺于1979年的這一軍事政策目的，是通過軍事巡航和外交抗議的方式對美國認為的“過度”的海洋權益聲索進行常態化的挑戰。但是，奧巴馬政府在南海高調且政治化的四次“宣示行動”，給人的感覺是這些行動是對中國具體政策的應對，而不是常態化軍事宣示政策的反應。外界普遍認為中美戰略關系因為美軍巡航而惡化了。現在，特朗普政府把宣示行動常態化和低調化，降低其政治性和反應性的意味，減少媒體炒作和無端猜測，是對奧巴馬政策的一個更正。

另一方面，美軍宣示行動的常態化無疑意味著中美兩軍在南海對峙的長期化，將帶來一定程度上的摩擦和沖突的風險。這個問題短期內無法解決。只要美國認為中國沒有澄清南海相關島礁和海域的法理地位，或者澄清的力度不夠，它就會一直挑戰中國的主張，直至未來局勢的變化讓它更改或放棄這一政策。

在這種情況下，當務之急是與美國就南海局勢——特別是軍事安全趨勢——達成某種程度的諒解，并就美軍在南海的行動——包括“航行自由宣示行動”——商討雙方都可接受的互動原則。從中美雙方在今年6月首輪外交安全對話達成的共識來看，這是中國外交努力的方向，但美方的積極性可能不高。

至于這一新的南海“宣示行動”計劃是否意味著特朗普政府已經有了一個新的南海戰略，目前下結論還為時過早。特朗普本人缺乏戰略思維，雖然他的國家安全班子并不弱，特別是有像馬蒂斯這樣有戰略思維的國防部長，但特朗普政府作為一個整體，恐怕沒有出臺富有遠見的外交戰略的組織力和執行力，特別是在白宮內斗和俄羅斯調查案的陰影下。夸張一點說，特朗普外交是“反戰略”的。一個中東戰略都沒有，甚至連一個收拾打了十幾年的阿富汗戰爭——已經是美國歷史上最長的戰爭——殘局的戰略都沒有，南海戰略或者亞太戰略缺失，也不是那么令人驚訝的。

換一個角度甚至可以說，正因為特朗普政府還沒有一個新的南海戰略，所以只有退而求其次，暫時優化“航行自由”宣示政策，以作為戰略缺失的替代品。但這樣的政策，能取得什么樣的戰略效果呢？

有人認為，它最大的價值是在宣示美軍保持在南海存在的決心，并在一定程度上對其盟友和伙伴國進行戰略安撫。但這種安撫遠遠無法讓這些國家放心。特別是在特朗普政府缺乏戰略思維的情況下。美國想用這一政策支撐其在南海的戰略信譽，但地區國家認為這一政策顯示的戰略決心有限，因此撐不起戰略信譽。

或者也可以把這一政策看作是美國對中國南海政策的一種軍事威懾。但很難說這種威懾有多少力度。很多地區國家，包括澳大利亞的一些戰略學者，認為這種威懾是一戳就破的“紙老虎”，是美國的虛張聲勢，只不過中國尚未戳穿這張皮而已。

應防止在南海進行戰略決心試探和碰撞

其實，中方需要看到，美國在南海的軍事和戰略存在是多方面和多層次的，“航行自由宣示行動”只是其中一種軍事操作上相對有限、外交上相對低調的方式而已。嚴格來講，這一政策不應被看作顯示戰略決心或進行軍事威懾的工具。更準確地講，它是美國表明其國際法立場的一種特殊政策工具，其外交法理意義要大于軍事戰略意義。現在這一政策之所以被認為是美國戰略決心和威懾的體現，主要是因為之前的奧巴馬政府和現在的特朗普政府沒有推出除了這一政策外的其他具有沖擊性的戰略舉措。所以，很自然的，外界（也許包括美國決策者本身）就認為它是美國對中國南海政策的戰略應對。

如果“航行自由宣示行動”是美國的外交法理工具而不是安全戰略工具，這是否意味著美國還沒有想好如何顯示在南海的戰略決心呢？在一定程度上，確實如此，因為無論是奧巴馬政府還是特朗普政府，都沒有出臺一個針對性的南海戰略。但從另一方面來講，美國顯然是想顯示自己的戰略決心的，目前主要的方式是通過加強持續性的常規軍事行動來保持在南海的存在。這些常規軍事行動包括“自由航行”、軍事演習、情報收集等活動。

從2017年起，美國海軍將保證每天至少有一艘到兩艘軍艦以公海航行的方式在其認為的南海“國際水域”航行。從奧巴馬后期起，美國把原本負責東太平洋和北太平洋的第三艦隊的活動區域擴展到南海。今年2月18日，隸屬第三艦隊的“卡爾·文森”號航母被再次部署到南海，進行常規航行與聯合軍演。這些都是美國顯示戰略決心的方式。

現在，美國鷹派的國際法和戰略專家呼吁特朗普政府用這種常規軍事行動替代“航行自由宣示行動”，不再只是階段性地挑戰中國的主張，而是在中國島礁周邊海域行使美國認為的航道通行權，特別是公海自由航行權。這一建議是否會被特朗普政府接納還有待觀察，但這種呼聲正在變得越來越強大。

現在國際國內都有人認為中國已經在南海勝出，美國無能為力。這種判斷是危險的。作出這種判斷的主要依據是美國沒能阻止或妨礙中國在南沙的島礁建設。但現實地看，美國缺乏具有充分法理依據的阻礙中國島礁建設的政策選項。中美在南海的互動如果上升為戰略決心上的試探甚至碰撞，結果很可能是摩擦和沖突。

美國在南海的外交、軍事和安全存在是復雜多樣的。當前南海戰略局勢相對穩定可控。如何防止中美軍事競爭的加劇甚至局勢失控，應是中美兩國的共同任務。確立一套新的南海互動規則尤為重要，這需要真正的戰略對話來實現。

（作者是中國南海研究院兼職教授）