英國(guó)是世界上最早城市化和工業(yè)化的國(guó)家，也是最早對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行政府干預(yù)的國(guó)家。相對(duì)于美國(guó)住房政策的高度市場(chǎng)化、香港政府對(duì)住房市場(chǎng)的“積極不干預(yù)”政策以及新加坡的威權(quán)政府主導(dǎo)下的住房發(fā)展模式，英國(guó)的住房政策由于歷時(shí)最長(zhǎng)、具有典型性和示范性以及對(duì)住房發(fā)展公平與效率的兼顧而成為住房政策研究的必要內(nèi)容。

唐尼森（Donnison）指出，判斷住房政策知否成功的標(biāo)準(zhǔn)，就是政府在面臨危機(jī)時(shí)是否采取了行之有效的應(yīng)對(duì)策略。英國(guó)住房政策在應(yīng)對(duì)住房短缺、提供可支付住房、促進(jìn)大城市住房與市政規(guī)劃相結(jié)合等方面成效顯著，其采取的三種公共住房政策模式，即控租、直接提供公共住房和需求補(bǔ)貼，至今仍為各國(guó)公共住房政策具體實(shí)施過(guò)程中采用的主要方式。

英國(guó)歷年各種類(lèi)型住房的數(shù)量和比率（單位：萬(wàn)套）

1951年，英國(guó)的住房總量是1376.4萬(wàn)套，2011年為2275.4萬(wàn)套，住房總量增加了將近一倍。二戰(zhàn)后英國(guó)家庭不斷增加，產(chǎn)生了巨大的住房需求，成為住房數(shù)量上升的最直接因素。1980年實(shí)施購(gòu)買(mǎi)權(quán)（Right to Buy）政策之后，配合低息金融政策，使私有住房數(shù)量快速增長(zhǎng)。1951年住房私有化比率僅為29.6%，一半以上（51.8%）的住房需求是通過(guò)市場(chǎng)化租賃實(shí)現(xiàn)的。1981年，住房私有化比率上升到57.6%，1991年則達(dá)到66%。目前住房私有化率穩(wěn)定在65%左右。

盡管1980年代私有化進(jìn)程加快，政府對(duì)政府持有和出租的住房數(shù)量在減少，但是公共住房仍然服務(wù)于約500萬(wàn)個(gè)家庭，約占全國(guó)住房總量的1/3，這還不包括產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的公共住房。

英國(guó)保障住房供應(yīng)體系

英國(guó)目前實(shí)施的是“市場(chǎng)+保障”住房體系，從供給內(nèi)容上看，有商品房和保障房；從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上看，有租賃住房和產(chǎn)權(quán)住房?？赏ㄟ^(guò)三種方式選擇擁有私有產(chǎn)權(quán)住房：購(gòu)買(mǎi)公房、購(gòu)買(mǎi)新房和公開(kāi)市場(chǎng)購(gòu)房。

英國(guó)公租房的供給是保障房供給的主體，約占20%。租金控制旨在保證公租房租金的可支付性。具體措施有：租住公租房及其他非市場(chǎng)化房屋居民的房租支出不能超過(guò)總收入的25%，規(guī)定租金最高漲幅，采取一些措施進(jìn)行控制，第一種措施是罰款，比如不符合條件的占用罰款（Under-occupation Penalty），即對(duì)未按照規(guī)定用途使用的公共住房進(jìn)行罰款；第二種措施是征稅，比如空置臥室稅（Bedroom tax），即對(duì)公共住房的空置進(jìn)行征稅。

英國(guó)住房政策三階段演進(jìn)及特點(diǎn)

以下將具體分析英國(guó)住房政策的三個(gè)階段性演進(jìn)。

1）住房短缺階段

二戰(zhàn)后很多歐洲國(guó)家都出現(xiàn)了嚴(yán)重的住房短缺，原因有兩個(gè)：一是戰(zhàn)爭(zhēng)造成的住宅損毀、住房環(huán)境與衛(wèi)生問(wèn)題并存；二是工業(yè)化發(fā)展帶來(lái)的進(jìn)一步城鎮(zhèn)化效應(yīng)，人口向城市聚集，大量產(chǎn)業(yè)工人迫切需要住房。

針對(duì)住房短缺問(wèn)題，英國(guó)住房政策要點(diǎn)如下：

第一，政府興建公共住房，主要是以“補(bǔ)磚頭”的方式實(shí)現(xiàn)住房保障，公共住房的供給對(duì)象主要是低收入人群，供應(yīng)方式為租賃；第二，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和土地優(yōu)惠等方式，鼓勵(lì)私人開(kāi)發(fā)商建造市場(chǎng)化住房，并對(duì)購(gòu)房者提供金融支持。

這個(gè)階段的住房政策基本達(dá)到了三個(gè)目的：

第一，解決低收入人群的住房問(wèn)題，盡管各個(gè)城市最終的效果不一，但是最低收入人群的住房保障基本上在這個(gè)階段得以解決；第二，對(duì)特定人群的住房需求的傾向性政策也起到一定作用，特定人群有以下兩類(lèi)：（1）特定崗位人員、少數(shù)公房租戶和一些有優(yōu)先權(quán)的首次購(gòu)房者，（2）貧民窟里居住多年需要?jiǎng)舆w安置的居民；第三，通過(guò)住房消費(fèi)拉動(dòng)了國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)。

這一階段住房政策產(chǎn)生的問(wèn)題主要有：

第一，政府興建公共住房造成財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，英國(guó)政府一度面臨入不敷出的局面；第二，公共住房向特定人群傾斜，分配不公引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議，如向公務(wù)員傾斜，造成了一定程度上的不公，也為一些人利用這些政策謀取利益制造機(jī)會(huì)。

但客觀而言，在住房短缺時(shí)期，政府大舉興建公共住房的政策相比無(wú)為而治成效更為顯著。鑒于住房介于商品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特殊性，無(wú)法完全依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)合理配置，尤其在住房短缺時(shí)期，政府主導(dǎo)的住房建設(shè)和分配可兼顧住房的效率與公平，因此在住房發(fā)展史上具有重大意義。

2）住房市場(chǎng)供需基本平衡階段

政府和開(kāi)發(fā)商共同興建住房滿足住房需求，在一定時(shí)期之后形成了“保障+市場(chǎng)”雙軌制的住房供給運(yùn)行模式。在此模式下，政府的主要負(fù)責(zé)公共住房的供給或配建，或?qū)⑹袌?chǎng)化住房轉(zhuǎn)化為保障住房，用于保證保障性住房的供給，而市場(chǎng)化住房需求則通過(guò)市場(chǎng)化資源配置的方式解決。

這一階段，英國(guó)住房政策要點(diǎn)如下。

第一，“市場(chǎng)”手段是住房資源配置的主要方式，住房私有化是住房政策的導(dǎo)向性目標(biāo)。第二，政府在住房市場(chǎng)上的角色主要有兩個(gè)，首先，政府仍舊是公共住房的主要供給者，但不再大舉興建公共住房，而是通過(guò)配建和轉(zhuǎn)化市場(chǎng)房源去實(shí)現(xiàn)；其次，政府是住房市場(chǎng)的調(diào)控者與監(jiān)管者，調(diào)控者角色體現(xiàn)在政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)控，監(jiān)管者體現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)法律的制定與執(zhí)行。

這個(gè)階段的住房政策基本達(dá)到三個(gè)目的。

第一，各個(gè)收入階層按照自己的可支付能力實(shí)現(xiàn)住房需求，形成“市場(chǎng)+保障”雙軌運(yùn)行模式。第二，市場(chǎng)化手段配置住房資源成為住房市場(chǎng)發(fā)展的主流。盡管住房政策在這個(gè)階段會(huì)在“市場(chǎng)”和“政府”兩個(gè)方向之間搖擺，但是有兩個(gè)指標(biāo)說(shuō)明了市場(chǎng)化發(fā)展的主流方向，首先是住房私有化率普遍提高，撒切爾時(shí)期甚至放棄了公共住房建設(shè)，到1980年代，英國(guó)住房私有化率達(dá)到60%左右，比第一階段有大幅度提高；其次是商品住房出租比例接近20%，逼近公共出租住房的總和。第三，住房私有化率的提高拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)了就業(yè)，提高了城市化率。

這一階段住房政策產(chǎn)生的問(wèn)題主要如下：

第一，住房過(guò)度市場(chǎng)化導(dǎo)致房?jī)r(jià)飆升，撒切爾執(zhí)政時(shí)期經(jīng)歷了兩次房?jī)r(jià)大漲大跌，放任房?jī)r(jià)有悖于政府實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)的初衷，但是除了針對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)節(jié)政策，英國(guó)對(duì)過(guò)度市場(chǎng)化的后果調(diào)控乏力。第二，雙軌制運(yùn)行的住房保障體系，導(dǎo)致夾心層群體的出現(xiàn)。這些群體產(chǎn)生的原因來(lái)自雙軌制的內(nèi)在缺陷：他們或是在公共住房準(zhǔn)入條件上存在差異而無(wú)法獲得保障，或是處于保障和市場(chǎng)的夾縫當(dāng)中無(wú)法尋求居住權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效途徑。這一問(wèn)題夾雜在不同種族、不同收入階層的混居政策中，加大了住房公共政策實(shí)施的難度，也使得英國(guó)逐漸加強(qiáng)了對(duì)混居模式、社區(qū)環(huán)境、鄰里關(guān)系的重視，并在制定政策時(shí)向這些夾心層傾斜。

在住房市場(chǎng)基本平衡的階段，住房政策導(dǎo)向在政府和市場(chǎng)之間搖擺，總體來(lái)看，市場(chǎng)占據(jù)了住房市場(chǎng)資源配置的主流。然而市場(chǎng)化供應(yīng)顯然無(wú)法兼顧效率與公平，同時(shí)鑒于住房介于商品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特殊性，其衍生的經(jīng)濟(jì)功能（消費(fèi)、投資）和社會(huì)功能（社區(qū)管理、種族融合）的重要性逐漸得到顯現(xiàn)，政府職能也逐漸由公共管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。

3）住房市場(chǎng)發(fā)展成熟階段

這一階段，英國(guó)住房發(fā)展特點(diǎn)如下。

（1）大部分住房需求通過(guò)市場(chǎng)解決，住房私有化比率高，英國(guó)住房私有化率達(dá)到60%以上。但是大城市的住房私有化水平較低，如倫敦的住房私有化率大致為30%，這是因?yàn)槌鞘谢侍岣叩揭欢ㄋ胶螅丝诹鲃?dòng)性增大、房?jī)r(jià)偏高，住房需求從所有權(quán)轉(zhuǎn)向使用權(quán)。

（2）住房保障手段從實(shí)物補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向貨幣補(bǔ)貼。一方面是從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”。城市化發(fā)展使得區(qū)域性土地供給越來(lái)越少，政府主導(dǎo)的公共住房建設(shè)不再是住房保障的主要方式，對(duì)公共住房需求者的貨幣補(bǔ)貼更有效也更直接。這方面英國(guó)采取的是控租政策，即規(guī)定公租房及其他非市場(chǎng)化房屋的租金不得超過(guò)租戶總收入的25%，并規(guī)定租金最高漲幅，對(duì)不符合條件的占用和空置臥室罰款或者征稅等。另一方面是供給補(bǔ)貼向需求補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變。貨幣補(bǔ)貼直接發(fā)放給公共住房需求者，而不再給公共住房開(kāi)發(fā)商或者公共住房出租人提供補(bǔ)貼。

（3）成熟完善的房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制是市場(chǎng)主導(dǎo)模式順利運(yùn)作的關(guān)鍵。在價(jià)格形成機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)制等方面，英國(guó)都具備成熟完善的法律和制度，并有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)督和實(shí)施。

（4）對(duì)住房“軟環(huán)境”的重視。相對(duì)硬環(huán)境建設(shè)，這個(gè)階段住房政策更注重住房宜居環(huán)境的要求，2005年提出的“體面住房”對(duì)住房“軟環(huán)境”提出了八個(gè)方面的要求，對(duì)社區(qū)管理、鄰里關(guān)系和社區(qū)人群的就業(yè)促進(jìn)做出了五年規(guī)劃。另外，1990年提出的第106條款不僅對(duì)配建進(jìn)行規(guī)定，也在一定程度上促進(jìn)了不同種族、收入階層的混居，體現(xiàn)了住房政策“包容性”原則。圖2是對(duì)英國(guó)住房政策三個(gè)演進(jìn)階段的總結(jié)。

上海住房發(fā)展所處階段分析

目前上海住房發(fā)展與政策沿革具有以下特點(diǎn)：

第一，雖然政府主持或者主導(dǎo)的大規(guī)模保障性住房建設(shè)接近尾聲，仍有部分公共住房建設(shè)在政府主持或者主導(dǎo)下進(jìn)行；配建可能成為下一階段公共住房建設(shè)主要方式。

第二，“保障+市場(chǎng)”雙軌住房供應(yīng)體系已經(jīng)形成，保障房供應(yīng)品種包括廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)房和征收安置房，市場(chǎng)化住房則包括商品房和二手房。租售并舉是現(xiàn)階段公共住房政策的主要供給方式。

第三，住房市場(chǎng)化改革繼續(xù)深入，城市經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展仍然存一定程度的依賴，住房政策與產(chǎn)業(yè)政策并行。第四，政府在住房市場(chǎng)中仍然扮演強(qiáng)勢(shì)角色，房?jī)r(jià)是政府政策調(diào)控的主要內(nèi)容。

比對(duì)上述對(duì)英國(guó)住房發(fā)展各個(gè)階段政策特征的描述，上海住房市場(chǎng)發(fā)展總體處在第二階段初期。以下為對(duì)上海住房發(fā)展的政策建議。

1）完善雙軌制，實(shí)現(xiàn)公平與效率兼顧

“雙軌制”的住房供應(yīng)體系運(yùn)行日漸成熟，但仍舊面臨一些問(wèn)題：第一，功能處于“保障”和“市場(chǎng)”之間的住房供應(yīng)品種如經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等成為很多地方政府為特定群體（公務(wù)員等）謀取特殊利益的“尋租”工具；第二，夾心層群體日益龐大。政策缺乏靈活性、供給機(jī)制缺乏有效過(guò)濾，使得雙軌制之間的縫隙日益加大，管理問(wèn)題日益突出。

因此，建議形成以“共有產(chǎn)權(quán)住房”為核心的保障性住房供應(yīng)機(jī)制，明確政策的保障力度和適用群體。措施上加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的財(cái)產(chǎn)審核和收入審核，對(duì)扶持性住房購(gòu)買(mǎi)者的準(zhǔn)入和退出實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，規(guī)范其持有住房期間與住房權(quán)利相關(guān)的行為。

針對(duì)“夾心層”采用更為靈活的方式，在設(shè)置新一輪準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)收入、面積、戶籍等條件進(jìn)行重新調(diào)整和考慮；針對(duì)貸款現(xiàn)金流支付有困難的群體，除了公積金外，可以考慮在商業(yè)貸款方面降低首付款或給予一定利息補(bǔ)貼，幫助其度過(guò)扶持期；針對(duì)購(gòu)買(mǎi)份額有困難的人群，建議實(shí)施階梯式共有產(chǎn)權(quán)份額體系。階梯式產(chǎn)權(quán)份額的基本原理是將政府與購(gòu)房者的份額比例劃分得更貼近購(gòu)房者的支付能力，并對(duì)中低收入群體進(jìn)行再傾斜。

2）住房保障內(nèi)容結(jié)構(gòu)性調(diào)整與保障水平的提高

根據(jù)上海市“十二五”住房發(fā)展規(guī)劃，到“十二五”期末，規(guī)劃實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為：新增供應(yīng)約100萬(wàn)套保障性住房，其中廉租住房7.5萬(wàn)套，公共租賃住房18萬(wàn)套，共有產(chǎn)權(quán)房40萬(wàn)套，征收安置房35萬(wàn)套。從面積上來(lái)看，共有產(chǎn)權(quán)房累計(jì)開(kāi)工達(dá)3000萬(wàn)m2，征收安置房開(kāi)工建設(shè)3250萬(wàn)m2，竣工2960萬(wàn)m2，完成搭橋供應(yīng)2985萬(wàn)m2。

從住房保障內(nèi)容來(lái)看，租賃性住房占比約為25%，產(chǎn)權(quán)房約為75%，從國(guó)際上保障住房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來(lái)看，產(chǎn)權(quán)房比例偏高，但是由于上海房?jī)r(jià)偏高、住房具有財(cái)富效應(yīng)，目前調(diào)整的必要性不大。產(chǎn)權(quán)房中，共有產(chǎn)權(quán)房和征收安置房供給各約占一半，因此這兩者可以作為今后供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重點(diǎn)。

應(yīng)減少征收安置房的供給量的原因在于，第一，隨著越來(lái)越多的征收安置房上市，其保障性住房的性質(zhì)將逐漸喪失；第二，隨著上海城市規(guī)劃布局戰(zhàn)略性調(diào)整以及可供住房建設(shè)的土地供給的日漸稀缺，大規(guī)模征收安置房的建設(shè)接近尾聲。共有產(chǎn)權(quán)房作為下一階段保障性住房的建設(shè)重點(diǎn)，可以通過(guò)新建和配建雙管齊下的方式增加供給，幫助中低收入階層實(shí)現(xiàn)“住有所居”，完成保障性住房向商品化住房的過(guò)渡。

住房保障水平是反映住房適度性的主要指標(biāo)。住房保障水平由住房保障可供給水平和住房保障需求水平共同決定。住房保障需求主要受到城市化發(fā)展階段的影響，呈現(xiàn)倒“U”型，影響因素包括城市化進(jìn)度、社會(huì)階層和財(cái)富分配情況、住房保障需求的發(fā)展趨勢(shì)等。住房可供給水平則主要受到GDP和財(cái)政收入的制約。綜合供需情況，每個(gè)城市在住房發(fā)展水平的不同階段都對(duì)應(yīng)著不同的住房保障水平，即反映現(xiàn)實(shí)供需的住房適度性要求。

住房保障水平供求圖

如上圖，目前上海住房保障適度水平處在倒“U”曲線的前端斜率較高點(diǎn)A。從量上看，供給方面的住房可保障水平處于持續(xù)提升階段；需求方面，人口持續(xù)涌入，住房需求水平也處于上升期。從質(zhì)上看，隨著住房保障內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，保障性住房品種會(huì)在產(chǎn)權(quán)形式、補(bǔ)貼模式、優(yōu)惠方案上逐步優(yōu)化，滿足中低收入群體在不同階段的公共住房需求。

根據(jù)現(xiàn)階段住房需求分類(lèi)分析，對(duì)公共住房的保障性需求應(yīng)繼續(xù)以租賃政策為主，而扶持性（改善性）消費(fèi)需求以產(chǎn)權(quán)政策為主，從保障性需求到改善性需求，應(yīng)輔以金融財(cái)稅政策的鼓勵(lì)。2015年，上海住房保障供給基本上可以達(dá)到“十二五”規(guī)劃目標(biāo)所設(shè)定的供給量和覆蓋面目標(biāo)，下一步政策重點(diǎn)是對(duì)保障性住房供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)通過(guò)影響保障需求水平，穩(wěn)步提高住房保障水平，以保證公共住房與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步性與適度性。

3）公共住房補(bǔ)貼模式的轉(zhuǎn)變

在第二階段，公共住房補(bǔ)貼模式有兩個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。第一，補(bǔ)貼方式由“實(shí)物補(bǔ)貼”向“貨幣補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?！皩?shí)物補(bǔ)貼”適用于住房短缺階段的住房供給，在住房供需相對(duì)穩(wěn)定的階段，“貨幣補(bǔ)貼”更符合現(xiàn)實(shí)需要，也具有比較高的效率。

英美兩國(guó)在貨幣補(bǔ)貼方面有兩種做法均值得效仿，首先是對(duì)租賃需求實(shí)施貨幣補(bǔ)貼，發(fā)放“租房券”，給保障對(duì)象更多的選擇權(quán)和選擇空間，上海的廉租房和公租房實(shí)際上已經(jīng)部分地采用了貨幣方式進(jìn)行補(bǔ)貼；其次是對(duì)購(gòu)房需求進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式主要是通過(guò)金融支持的方式實(shí)現(xiàn)，比如英國(guó)對(duì)購(gòu)房者的購(gòu)房需求進(jìn)行分類(lèi)，通過(guò)“折價(jià)銷(xiāo)售產(chǎn)權(quán)房”和“共享產(chǎn)權(quán)房”兩種方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)式公共住房的供給，對(duì)不同類(lèi)型的購(gòu)房者提供不同種類(lèi)的購(gòu)房貸款優(yōu)惠，幫助其實(shí)現(xiàn)住房私有。

第二，補(bǔ)貼對(duì)象從“供給方”轉(zhuǎn)向“需求方”。與補(bǔ)貼方式向?qū)?yīng)，貨幣補(bǔ)貼也從對(duì)住房開(kāi)發(fā)商的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)ψ》啃枨笳叩难a(bǔ)貼。英國(guó)、美國(guó)、香港、日本都采用的是需求補(bǔ)貼的方式。

因此，建議在廉租房和公租房“貨幣補(bǔ)貼”的基礎(chǔ)上，向保障住房需求者提供進(jìn)一步的貨幣補(bǔ)貼，租賃式住房需求提供“租賃券”，允許其在商品租賃市場(chǎng)選擇適合自己的住房；產(chǎn)權(quán)式需求則注重金融財(cái)稅方面的貨幣補(bǔ)貼，幫助其擁有共有產(chǎn)權(quán)住房。

4）社區(qū)融合與管理模式的改變

不同種族、民族、收入階層、職業(yè)類(lèi)型的混居和融合，是英國(guó)在第二階段公共住房政策考慮的重點(diǎn)，同時(shí)社區(qū)管理模式從單一的片區(qū)管理轉(zhuǎn)向更具人性化和靈活性的第三方機(jī)構(gòu)管理。

因此，政策要點(diǎn)如下：第一，市政規(guī)劃充分考慮不同收入階層的社區(qū)的混居，對(duì)中低收入群體的社區(qū)硬件建設(shè)予以一定政策傾斜；第二，對(duì)于棚戶區(qū)或者舊里弄改造過(guò)程中遷出的人群，在就業(yè)方面予以一定的幫助和指導(dǎo)，使其盡快融入新的社區(qū)環(huán)境和社會(huì)生活。第三，“鎮(zhèn)管”模式與“第三方”住房機(jī)構(gòu)管理相結(jié)合，鎮(zhèn)管模式只是從行政管理到物業(yè)管理的過(guò)渡模式，在具體社區(qū)管理上缺乏靈活性，可以考慮建立非營(yíng)利的第三方住房管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)司社區(qū)融合與發(fā)展問(wèn)題。學(xué)習(xí)香港的經(jīng)驗(yàn)，這種非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)可以通過(guò)參與周邊市政規(guī)劃，在商場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)設(shè)置上向混居社區(qū)傾斜，并將這些商業(yè)設(shè)施的盈利轉(zhuǎn)移一部分給非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。

5）住房公共管理從行政管理向服務(wù)社區(qū)轉(zhuǎn)變

第二階段的住房公共管理除了社區(qū)融合和第三方機(jī)構(gòu)的培育外，各國(guó)（城市）的管理方向都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，無(wú)論是主張“市場(chǎng)為主”的新自由主義還是主張“政府為主”的威權(quán)主義（福特主義），都不約而同地逐步弱化政府行政管理，更多地提供社區(qū)服務(wù)。集中表現(xiàn)在舊房修繕和物業(yè)管理方面。

因此，政策要點(diǎn)如下。第一，隨著大規(guī)模住房建設(shè)接近尾聲，對(duì)舊房修繕和改造可能是下一步住房發(fā)展的重點(diǎn)。舊房修繕和改造的技術(shù)性指標(biāo)和規(guī)范性文本目前尚在起步階段，應(yīng)抓緊制定。第二，物業(yè)管理方式向多樣化轉(zhuǎn)變，可以考慮借鑒美國(guó)的外包式專(zhuān)業(yè)化物業(yè)管理模式，也可以借鑒新加坡物業(yè)管理法制化程度較高的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，財(cái)務(wù)核算上還可以借鑒香港的“酬金制”，全面提高物業(yè)管理的水平和服務(wù)能力。

結(jié)語(yǔ)

發(fā)達(dá)國(guó)家住房發(fā)展與規(guī)劃過(guò)程中有三個(gè)方面的考慮：第一，也是最核心的內(nèi)容是住房發(fā)展的主導(dǎo)力是政府還是市場(chǎng)，這直接決定了住房供應(yīng)的內(nèi)容、公共住房的補(bǔ)貼模式和相關(guān)政策；第二，是住房政策的任務(wù)和使命，在住房發(fā)展的不同階段，任務(wù)和使命不盡相同，體現(xiàn)出來(lái)的住房發(fā)展特點(diǎn)也有所差異；第三，住房環(huán)境、社區(qū)融合與和諧發(fā)展越來(lái)越受到各國(guó)（城市）的重視，體現(xiàn)了住房發(fā)展“硬件”與“軟件”結(jié)合與平衡式協(xié)調(diào)的必要性。

考慮到上海目前住房發(fā)展所處的階段，住房發(fā)展模式、住房政策和傾向性都必須借鑒先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，循序漸進(jìn)、平穩(wěn)為主。針對(duì)上海住房發(fā)展過(guò)程中的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)，下一步相關(guān)政策的制定應(yīng)遵循上述三個(gè)方面的考量，以“雙軌制”為核心，繼續(xù)深化市場(chǎng)在住房資源調(diào)節(jié)中的作用，并將住房環(huán)境、社區(qū)融合與和諧發(fā)展納入公共住房政策的主要方面，走出既符合中國(guó)社會(huì)主義特色要求，又具有上海地方特點(diǎn)的住房發(fā)展道路。

（作者系中估聯(lián)數(shù)據(jù)-中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)數(shù)據(jù)中心研發(fā)總監(jiān)，曾就職于上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院。本文原載《國(guó)際城市規(guī)劃》2016年第6期，原標(biāo)題為《英國(guó)住房政策階段性演進(jìn)評(píng)析：對(duì)上海住房的啟示》，經(jīng)編輯刪減，由作者授權(quán)轉(zhuǎn)載。實(shí)習(xí)生羅嘉彧對(duì)此文整理做出了貢獻(xiàn)。）