埃塞俄比亞在2022年2月20日宣布復興大壩（GERD）開始發電，引來了位于尼羅河下游蘇丹、埃及的不滿。蘇丹、埃及指責埃塞的“單邊行為”無視下游國家的利益，違反了三國在2015年簽署的復興大壩原則宣言。埃及、蘇丹與埃塞圍繞復興大壩問題已開展了十余年的談判，但是三國仍未達成共識。在2021年金薩沙會談后，埃塞的提格雷沖突、蘇丹內部的權力斗爭使三國暫時擱置了復興大壩爭端。然而，埃塞宣布復興大壩發電再次激起尼羅河水資源的問題，此時又恰逢俄羅斯與烏克蘭爆發沖突，俄烏沖突的國際影響將很有可能加劇復興大壩爭端。

圖一 懸掛在復興大壩上的埃塞俄比亞國旗

一、復興大壩爭端的背景與現狀

尼羅河水資源不公平分配與流域內缺乏權威的協調機制導致了當下的復興大壩問題。首先，尼羅河水資源長期不公平分配埋下了國際沖突的根源。尼羅河流經11個國家，但是位于下游的埃及長期掌握著大量的尼羅河水資源。埃及水資源份額的合法性主要建立在1929年埃及與英國締結的尼羅河協議與1959年埃及、蘇丹簽署的尼羅河協議上。兩項尼羅河協議沒有包含所有的流域國家，僅考慮埃及與蘇丹的用水需求，將尼羅河大量水資源份額劃分給了埃及與蘇丹。隨著各流域國家的獨立，上游國家否認了尼羅河歷史協議的合法性，要求重新分配尼羅河的水資源份額。但埃及以國家安全為由，拒絕在尼羅河問題上退讓，并憑借其相對強大的國力和國際影響力阻擾上游國家開發利用尼羅河。上游國家的發展需求與埃及的“安全需求”之間的沖突使尼羅河成為了最容易發生沖突的跨國河流。

其次，尼羅河流域缺乏權威的協調機制，鼓勵了流域國家開展單邊行動。正是因為上游國家與下游國家的利益存在根本性矛盾，使得尼羅河流域沒有一項機制受到流域國家的廣泛認可。無論是只包含埃及、蘇丹的尼羅河歷史協議，還是隨后的“尼羅河倡議”（NBI）制定的“合作框架協議”（CFA）都沒有獲得流域國家的廣泛認可。上游國家認為，1959年和1929年的尼羅河協議根本不具備代表性，只保護了下游國家的利益。而埃及、蘇丹認為“合作框架協議”并沒有尊重兩國的歷史權利，拒絕簽署。

尼羅河流域內的沖突與權威機制的缺位導致了當前的復興大壩爭端。2011年，流域內的國際格局發生了變化。在“阿拉伯之春”的沖擊下埃及逐漸衰弱，埃塞在梅萊斯·澤納維的治理下崛起。地區力量對比的此消彼長，為埃塞挑戰埃及尼羅河霸權提供了契機。在埃及政治強人穆巴拉克倒臺一個半月后，埃塞宣布將修建尼羅河流域最大的水壩——復興大壩。復興大壩工程成為了第一個沒有得到埃及“批準”的尼羅河水利項目。埃及對此反應強烈，穆爾西政府曾威脅將對大壩采取軍事行動。在蘇丹前總統巴希爾的斡旋下，埃及、蘇丹、埃塞在2015年簽署了原則宣言。但原則宣言并沒有對解決三方分歧產生積極作用，該協議只是規定當三方談判陷入僵局時，三國可以申請第三方調停、調解或交由三國元首協調。換言之，2015年原則宣言仍沒有提供一項權威的爭端解決機制，只是將爭議簡單地交由外交解決。若有一方不愿在該問題上妥協時，復興大壩問題就將走向僵局。2015年原則宣言的這個缺陷導致了當前復興大壩談判的中斷

復興大壩談判已開展近十年，三國之間的爭論不但沒有降溫，反而愈演愈烈。三國目前圍繞復興大壩問題主要有兩個焦點。其一，是否構成有法律約束力的協議問題。在埃塞單方面完成了復興大壩第一期蓄水工程后，埃及、蘇丹要求必須在大壩的蓄水與運行問題上達成有約束力的協議。埃及、蘇丹認為只有構建法律約束力協議才能保障其用水安全，埃塞方面認為復興大壩的運行屬于內政問題，埃及、蘇丹無權干涉。締結具有法律約束力的協議是對埃塞內政的干涉，埃塞拒絕達成有法律約束力的協議。其二，尼羅河歷史協議問題。埃塞尋求通過復興大壩問題徹底改變尼羅河水資源的分配格局，要求將尼羅河水資源再分配與大壩問題一并討論。為了達到此目的，埃塞拒不承認尼羅河歷史協議具有法律效力。但埃塞的這個做法遭到了埃及、蘇丹的反對。埃及、蘇丹將尼羅河歷史協議作為在復興大壩談判中的法律基礎，反對將復興大壩問題與尼羅河水資源再分配掛鉤，要求只討論大壩的技術問題。

復興大壩三國在這兩個問題上基本沒有任何利益交集，這就使得非盟主持的多輪復興大壩談判無果而終。埃及、蘇丹尋求改變復興大壩的談判方式，兩國希望增加觀察員與專家在談判中的作用，要求將復興大壩談判改為由非盟、美國、歐盟和聯合國共同主持。埃塞在該問題上毫不妥協，堅持“非洲方案解決非洲問題”的立場，抵制埃及與蘇丹的提議。埃塞方面稱只接受由非盟主導的談判。正是因為2015年原則宣言缺乏約束力無法協調三國在談判方式問題上的分歧，復興大壩談判迄今仍未恢復。

談判中斷后，三國圍繞復興大壩問題的外交論戰日趨激烈。埃及、蘇丹指責埃塞在談判中不妥協的立場，埃塞也稱下游國家將尼羅河問題政治化導致復興大壩問題懸而未決。蘇丹稱若埃塞不承認尼羅河的歷史協議的合法性，那么埃塞不應擁有本尚古勒—勒馬茲州的主權。而復興大壩正位于本尚古勒—古馬茲州。蘇丹的言論引來了埃塞的激烈反應。同時，埃及、蘇丹兩國在2021年舉行了三場聯合軍演，埃塞與蘇丹在加達里夫地區的邊界沖突也并未中斷。在尼羅河流域局勢逐漸升溫之際，埃塞國內的提格雷沖突、蘇丹軍隊發動“事變”逮捕了總理哈姆克讓復興大壩爭端被擱置了。然而，在三方未達成任何協議的情況下，埃塞宣布復興大壩發電，再次激起尼羅河水資源沖突。蘇丹、埃及反應激烈，譴責埃塞違反2015年原則宣言外，要求埃塞立刻恢復復興大壩談判。同時，俄羅斯與烏克蘭爆發武裝沖突帶來的國際影響又為復興大壩爭端平添變數。

圖二位于青尼羅河流域的復興大壩

二、俄烏沖突對復興大壩爭端的可能影響

2022年2月24日，俄羅斯與烏克蘭爆發武裝沖突，沖突的影響也外溢到了全球的多個層面。而對于復興大壩爭端而言，俄烏沖突很有可能起到削弱“國際化”和增加“政治化”的作用，這將加劇復興大壩的爭端。

其一，俄烏沖突將削弱復興大壩爭端的“國際化”程度，減少約束復興大壩三國的外部力量。復興大壩問題的“國際化”主要由埃及推動。尼羅河流域權力格局的變化使得埃及無法阻止埃塞修建復興大壩，埃及希望通過談判來參與復興大壩的工程，從而維持自身在尼羅河的霸權。然而埃塞將復興大壩視為國家獨立發展的象征，拒絕在大壩的蓄水與運行問題上讓步。埃及希望通過求助于國際力量來改變埃塞的立場。埃及在2019年三輪技術性會談破裂后，就希望美國能夠調解三方的分歧。而美國在2020年1月的華盛頓談判上起草了有利于埃及的協議草案，但該草案遭到了埃塞的拒絕。埃及還力推阿拉伯國家聯盟通過了兩份有利于埃及利益的聲明。在埃塞單邊蓄水復興大壩后，埃及又頻繁要求聯合國安理會介入，希望安理會能夠保護其水資源安全，安理會也在2021年9月通過了一項呼吁三國繼續談判的聲明。自2021年金薩沙會談破裂后，埃及又在非洲積極展開外交行動，加強與非洲國家，尤其是尼羅河上游國家的聯系，以獲得地區力量的支持。埃及強化了與烏干達、索馬里等國家的雙邊關系。最為重要的是，埃及重新組建了與蘇丹的聯盟。蘇丹此前在復興大壩問題上持中立的態度，而在2021年4月蘇丹同意與埃及在復興大壩問題上加強協調，兩國共同反對埃塞的復興大壩立場。另外，埃及還增希望以色列能夠調停三方爭端，但遭到了以色列的拒絕。在埃及的推動下，參與、關注復興大壩問題的國際力量越來越多。除了作為談判觀察員的歐盟、世界銀行、美國和負責談判調停的非盟，關注復興大壩問題的新興國際勢力還有聯合國、俄羅斯、阿拉伯國家聯盟、塞內加爾、尼日爾和部分非洲國家。復興大壩問題的“國際化”雖然并沒有幫助三國達成協議，但是國際力量的參與卻限制了三國采取極端行動的可能。例如，非盟組建的多輪談判，為三國對話搭建了平臺，防止尼羅河矛盾升溫。而在埃塞第二次單邊蓄水大壩后，埃及曾稱將采取任何可能的措施保護水權，美國就警告復興大壩三國不得采取任何單邊行動，并派出非洲之角特使杰弗里·費爾特曼出使三國，試圖調停沖突。

復興大壩的主要約束作用來自美國、歐盟和聯合國，非盟、阿盟雖然有參與但影響有限。然而俄烏沖突的爆發使得美國、歐洲的注意力投向了烏克蘭。即便俄烏實現停火后，亞歐大陸仍將是西方國家全球戰略的核心。本就地位不高的非洲事務在西方全球戰略中的地位會進一步的削弱，聯合國對尼羅河問題上也不會傾注太多精力。在此次埃塞宣布復興大壩發電后，美國因重心在烏克蘭局勢，尚未發布任何聲明。埃及也向聯合國安理會寄出信函，要求安理會阻止埃塞的單邊行動，因為俄烏沖突，埃及目前沒有得到安理會的回應。國際力量在復興大壩問題上的“退出”，將導致埃及更無力阻擋埃塞的“單邊行為”，也很難改變復興大壩問題主導權向埃塞傾斜。埃及塞西政府曾稱任何選項都可以用于保護埃及水權。俄烏沖突減少了國際力量對復興大壩問題的關注，削弱了約束三方的外部力量，加上尼羅河缺乏權威協調機制，增加了復興大壩三國采取單邊行動的可能，拉高了爆發國際沖突的風險。

其二，俄烏沖突將會影響全球糧食供應，加大復興大壩“政治化”程度。復興大壩問題對于埃及而言不僅僅是“水”問題，更是一個關乎國家安全、政權生命的政治問題。埃及一直將尼羅河問題作為其國家安全的“生死問題”，將尼羅河視為埃及生存的“大動脈”。歷史上，埃及曾多次因尼羅河問題對鄰國發出了戰爭威脅。并且，尼羅河流域的霸權對于埃及政權有著重要意義。有學者稱，自埃及簽署了戴維營協議后，埃及的大國地位只能靠尼羅河霸權來支撐。而保障埃及在尼羅河流域的霸權也成為了埃及歷屆政府鞏固政治地位的重要手段。從埃塞的角度出發，復興大壩也不僅僅是一個水利工程，是埃塞政權創造統一意識形態、贏得民眾支持的重要工具。復興大壩工程團結了埃塞國內各政治力量，即便是埃塞國內的反對派都同意了復興大壩工程。而埃塞沒有依靠任何外部援助就開啟了復興大壩工程也增強了埃塞人民的認同感。復興大壩中的“復興”蘊含了埃塞政府帶領國家走向復興的寓意。因此，對于埃及和埃塞而言，復興大壩問題都不只是尼羅河水資源問題，還是一個團結國內，鞏固內政的一個平臺。隨著，兩國國內的挑戰不斷涌現，埃塞、埃及都選擇在復興大壩問題上展現強硬的態度。這不僅讓復興大壩談判難以有效，而且深化了兩國的矛盾。

俄烏沖突影響全球糧食供應很有可能催化埃及的國內問題，俄羅斯、烏克蘭是埃及最大的糧食出口國之一，俄烏沖突的爆發，預計將影響埃及國內的糧食供給。若埃及糧食供給真的存在缺口，并導致了糧荒，將催化埃及的國內矛盾，沖擊埃及塞西政府的統治。在這樣的情況下，復興大壩問題將成為塞西鞏固統治的重要工具。首先，塞西政府可以夸大復興大壩對埃及國家安全的影響，來轉移國內的注意力；其次，塞西政府可能會在復興大壩問題上采取更強硬的手段來塑造其捍衛埃及國家安全的形象。這就會使得復興大壩問題更加難以調和，甚至走向國際沖突。

因此，俄烏沖突很有可能對復興大壩爭端產生不利影響。國際注意力的轉移和可能發生的糧食危機都將催化復興大壩爭端中的固有矛盾，增加復興大壩三國采取單邊行動的可能，為復興大壩問題的解決增加了更多的不確定性。

（作者：鐘鎮遠，浙江師范大學非洲研究院研究生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）

[參考文獻]

【1】Sungsuk Yoon. Tripartite Conflicts Between Egypt, Sudan, and Ethiopia over the Nile River: A Search for  Political Avenue[J].????,2021(12):pp.675-689.

【2】Negasa Gelana Debisa. The Utilization of Nile Water among the Riparian States: Tensions and Controversies on the Filling and Annual Operation of the GERD. Pan African Journal of Governance and Development[J],2021(2):pp.31-54.

【3】Mitsugi Endo. New Dynamics over the Grand Ethiopia Renaissance Dam (GERD) and Changing Political Systems in the Horn of Africa Region[J]. The Japan Institute of International Affairs,2020:pp.4-8.

【4】With world attention on Ukraine, Nile dam conflict escalates：https://www.al-monitor.com/originals/2022/03/ethiopia-tries-divide-sudan-egypt-talks-over-nile-dam

【5】Unilateral operation of GERD is ‘fundamental breach’ of Ethiopia’s int’lcommitments: Sudan：https://english.ahram.org.eg/News/461539.aspx

（作者：鐘鎮遠；浙江師范大學非洲研究院2019級政治學碩士研究生）