從兩千多年前柏拉圖《理想國》中的完美城邦，到工業革命時期出現了企業城市，到近代霍華德的“田園城市”，到美國的汽車小鎮和科技園區，再到我國各類新城新區如火如荼的建設，都反映了人們對理想生活居所的不懈追求。正如田園城市的倡導者查爾斯·本杰明·珀德姆所言：新城的建設就是形成便捷、健康、美麗的生活和工作場所。

相比歐洲與亞洲不少國家都采取政府主導發展新城新區的模式，在崇尚市場經濟效率的美國，情況則有所不同。總的來講，市場在新城新區建設發展中發揮了更多的作用；相比為數不多的幾次政府主導的新城運動，市場主導的新城新區發展更為成功。此外，美國孕育和發展的“新城市主義”，也影響到21世紀美國對新城新區的建設，同時廣泛引發了對城市發展模式的重新思考。

在美國，與我國新城新區對應的概念為“規劃建設的社區”或“規劃建設的城市”。一般而言，是指在原來未開發利用的地方，從一開始就經過精心規劃設計而建設的社區或者城市。作為“新大陸”，美國有不少城市從殖民地時期起就在未開發地上經過規劃而建設，例如費城、美國的首都華盛頓哥倫比亞特區以及不少州府城市。在它們建設之初，也應視為新城新區。然而考慮到現代意義的城市規劃是從20世紀早期才得以建立，本文從回顧工業化后期以來美國新城新區的發展歷程入手，整理和分析美國各階段新城新區發展背景、動因、特征、措施等，歸納一般特征和規律，以期對我國新城新區發展提供借鑒。

19世紀后半葉：大城市近郊的田園社區的興起

美國內戰結束后，隨著工業化和城市化進程加快，大量農村人口轉移到城市，不少城市問題也隨之出現，例如交通擁堵、環境污染、住房緊缺、犯罪率高等。然而此時，現代意義上的城市規劃尚未出現。城市生活環境的逐步惡化引發了人們對于鄉村安靜優美田園生活的向往，形成了自發的分散發展的現象。這一時期，一些開發商看到了城市郊區興建住宅區的商機，進行了成功的郊區新社區開發活動，可以說是美國工業化之后最早的“新城”或“新區”開發實踐。例如位于新澤西州的盧埃林花園，建于1857年，是美國最早的經規劃的社區之一，距離紐約市19 km，占地1.7 km2，吸引了不少名人居住。

19和20世紀之交：企業城鎮的出現

工業化過程中，一些大型企業主動承擔起為職工提供住房的責任，建造城鎮，提供基本服務。更早的實踐出現在英國。在美國，兩個經典案例分別是1880年的伊利諾伊州的普曼鎮和1906年的印第安納州蓋瑞市。前者是普曼豪華車廂公司為其工人所建的新型工人社區，位于芝加哥南部，占地16 km2，但其中只有15%用來蓋工廠，其余為工人居住和其他配套設施。這是美國第一個企業城鎮。印第安納州蓋瑞市是美國鋼鐵公司為其新工廠而建的企業城，位于密歇根湖南端，既靠近芝加哥，可連通五大湖方便運輸，又有鐵路可運輸來自明尼蘇達的礦石以及東部和南部的煤。蓋瑞市在鋼鐵產業發展最好的時候，曾為25 000人提供就業，1960年有近18萬人口，但隨著產業結構的調整、公司的倒閉，到2010年僅剩約8萬人口。目前蓋瑞市飽受“鬼城”困擾。

20世紀早期：田園城市影響下的新城新區開發

“田園城市”的理念是由霍華德于1898年提出，目標是建設一個經過規劃的，自給自足的，綠帶包圍的，包含居住、工業和農業的社區。

在田園城市尚未提出的19世紀后半葉，美國已經有了類似的實踐；而在田園城市理念提出之后，美國更多的新建社區開展了類似的實踐，進一步強化了美國本來就已經出現的居住區郊區化和園區化的傾向，強調將規劃師、建筑師、景觀設計師集合在一起開展方案設計，為美國開展較高密度的居住區開發和向中低收入者提供更健康的居住生活場所提供了重要支撐。

這一時期值得關注的一個重要變化是，美國的規劃師、建筑師、景觀設計師等在新社區的開發建設中開始發揮重要的作用。尤其是1923年成立的美國區域規劃協會，大力宣揚田園城市的理念，對美國之后的郊區化發展起到了重要推動作用。面對工業城市的種種弊病，美國區域規劃協會提倡通過合理規劃，分散創造新城，將效率、美和社會平等結合起來，城市融入區域的綠色景觀之中，回歸自然。

同時，該協會成員還親自動手開展了田園城市的一系列實踐，協會的規劃師和建筑師聯合開發商一起，將理念轉化為現實，創造了若干經典范例。例如1924—1928年建設的紐約市的陽光花園，由該協會核心成員克拉倫斯·斯坦、亨利·賴特和開發商亞歷山大·賓組建的開發公司設計建設，通過在建筑前后布局花園打造田園感，為低收入者提供獨戶、雙戶、三戶和公寓住宅，通過增加開敞空間實現鄉村與城市生活的融合。

1930年代：聯邦政府首次參與新城建設

美國聯邦政府第一次參與新社區建設是在上世紀30年代，作為應對“大蕭條”的羅斯福新政的措施之一。聯邦政府成立了重新安置局，并由政府出資實施了“綠帶城鎮”項目。

綠帶城鎮項目的目標是為低收入者提供可支付住房與就業機會。項目倡導人雷克斯福德·圖格威爾希望，通過社區建設和環境塑造幫助社區凝聚精神并促進居民間的合作，為美國城鎮規劃建設提供典范。其規劃設計貫徹了田園城市的理念，試圖證明一種新的郊區生活模式。聯邦政府一共完成了三個綠帶城鎮示范項目，分別是馬里蘭州綠帶、威斯康星州綠谷、俄亥俄州的綠山。

然而，聯邦政府的綠帶城鎮項目完成了且僅完成了這三處，后續逐漸出現政府運營的弊病。1949-—1954年，聯邦政府被迫將綠帶城鎮出售給了個人或私營公司，僅收回3 600萬美元投資的53%。三個城鎮中，也僅有靠近華盛頓特區的綠帶一直發展良好，其他兩個綠帶城鎮項目則從60年代“嬰兒潮”后一直存在人口減少的問題。因此，從推廣范圍來看，綠帶城鎮項目很難說是成功的。

二戰后：郊區批量式生產的居住社區

20世紀五六十年代，美國經濟發展迅速，住房需求增加，富裕的中產階級從城市遷往郊區居住，出現了專門化、標準化、規模化的住宅生產，在城市郊區形成了大量新社區。

這一時期批量式生產居住社區的典型案例是位于紐約市東南長島的萊維敦。這是為滿足二戰后普通市民和退伍軍人住房需求而開發建設的新城。每棟住宅體量小、造價低、結構簡單，配備有家具和廚衛設施。為了加快建設進度，降低建設成本，開發商將住宅建造流程化，推動了房屋建造業工業化。運用預先制造的房屋半成品，工人最快能夠在16分鐘內將半成品組裝成房屋。一套獨立住宅售價僅為7 990美元，對當時美國家庭（平均年收入5 000美金）來說具有很大的吸引力。到1951年，萊維敦已經超過17 000套住宅，容納將近10萬人居住。萊維敦取得了巨大的商業成功，也成為戰后美國郊區化的一個象征，但因其單調、重復、缺乏特征的規劃設計風格、不同用途土地利用的割裂和缺乏聯系，以及其存在的種族隔離問題，受到廣泛的批判。

1950年代：美國新城發展的三個新形式

在上世紀中期，美國的郊區社區發展和建設出現了不同的類型，體現出專業化和特色化的特征。除純粹的居住社區或具有部分商服功能的居住社區外，還出現了依托城郊購物中心發展的新城、依托大學建設的高科技產業城和為退休人群建設的老齡城。

（1）依托城郊購物中心發展的新城

早在1922年密蘇里州就出現了美國第一個小汽車導向的郊區購物中心——鄉村俱樂部購物中心。這個購物中心距離堪薩斯城約6 km，采用西班牙式建筑設計風格，建設成露天開放式的商店街，15個街區共有150多個商店和眾多餐館，吸引人們驅車前往購物。20世紀五六十年代，這樣的郊區購物中心在美國得到普及。

大型郊區購物中心吸引顧客的同時也帶動了當地的經濟發展，圍繞著購物中心逐漸發育形成小城鎮。典型的案例之一是位于華盛頓特區西側首都高速環路旁的泰森角購物中心。其發展歷程代表了典型“邊緣城市”的發育過程。該購物中心于1962年批準建設，在一塊三角形地塊內建設了當時世界上最大的室內購物中心。因其區位優勢和交通便利，周邊陸續吸引了公司企業在此集聚，經過了40多年的發展，泰森角地區從寧靜的鄉村地區發展為美國第12大的CBD，為10萬余人提供就業，并有約17 000居民在此居住。

（2）依托大學建設的高科技產業城

世界上第一個大學科技園誕生于美國。1951年建立的斯坦福產業園（Stanford Industry Park）可以看作是美國新城發展的另一種新類型。該產業園距離斯坦福大學約3 km，旨在促進產學研的結合。學校對入園企業提出了嚴格要求，并通過嚴格審批確保吸引高新技術產業，促進學校與企業的合作。產業園最初只有0.85 km2，之后由于發展良好而不斷擴大，今天園區面積達2.83 km2，有150家公司。

另一個成功發展案例是北卡羅來納州的三角產業園。園區建于1959年，位于三個較大城市之間的黃金區位，三個城市各有一所知名大學，即杜克大學，北卡州立大學和北卡大學教堂山校區。目前產業園占地28.3 km2，有超過200家公司，提供5萬人就業。

值得注意的是，不論是斯坦福產業園還是三角產業園都是由市場發起的。斯坦福產業園為大學主導發展，三角產業園則由私人努力和大學參與，而不是政府資助的項目。雖然不能否認地方政府對于產業園的發展給予了大量支持，但應當承認市場主導的發展模式是美國高科技產業園成功的重要因素。

（3）老齡城

20世紀50年代美國還出現了針對退休人群的老齡城。1954年，亞利桑那州揚鎮中2個開發商建設了美國第一個退休社區。當今，揚鎮在5 km2范圍內有6 200個居民，7個公園，1個湖，3個商業中心，為居民提供步行范圍內的服務。揚鎮旁的太陽城（建于1960年）作為更大規模的退休社區，成為世界知名的退休社區典范。社區逐步完善了購物、醫療、護理、休閑、宗教等設施，80%的人口為65歲以上。戴爾·韋伯發公司在美國開發了20多個以太陽城命名的老年社區，亞利桑那州、加利福尼亞州和弗羅里達州的太陽城面積都達到20 km2以上。

1960年代和1970年代：私人開發的綜合新城的成功和政府造城運動的失敗

上世紀60年代和70年代，美國無論是市場還是政府都對新城發展非常重視。一方面，有抱負的開發商越來越不僅滿足于單純的住宅區開發，而是嘗試建設更為綜合化的城鎮，除了經濟利潤，開發商也開始關注城市問題、環境問題和社會問題，嘗試打造宜居、開放、平等、高效的理想城鎮；另一方面，聯邦政府第二次插手新城建設，在全社會對社會貧困問題、住房問題和民權問題等倍加關注的背景下，作為約翰遜總統“偉大社會”計劃的一部分，實施了聯邦政府資助的新城鎮開發建設。然而，從結果來看，這兩方在新城發展建設方面的努力卻是截然不同的。

比較而言，市場一方的實踐更為成功。典型案例是位于華盛頓特區大都市區范圍內、佛吉尼亞州的雷斯頓。雷斯頓由紐約開發商羅伯特·西蒙于1961年購買土地和主導規劃建設，這一地區距離杜勒斯國際機場僅10 km，交通便捷，2010年該地區人口58 404，已經發展成為一個典型的“邊緣城市”。

與雷斯頓類似，同樣位于華盛頓特區大都市區外圍、始建于同時期的、但規模更大的另一個“邊緣城市”——馬里蘭州的哥倫比亞，也是由私人投資主導成功發展的綜合城鎮。羅斯也是位很有規劃理想的開發商，定位于建設一個自給自足，融生活、就業、休閑于一體，促進自由和種族平等的新城。2010年，哥倫比亞人口有超過10萬人居住。

在這一時期，聯邦政府又一次插手新城計劃的失敗則與幾個因素有關。（1）60年代未解決通脹和越戰困擾，約翰遜政府“偉大社會”的攤子鋪得太大，后來的尼克松政府對新城建設態度并不十分支持；（2）政府內部對于新城計劃存在分歧；（3）財政激勵相對開發投資太少，開發商需要高利率借貸從而獲得土地、雇傭規劃師和開展建設，當銷售滯后于預期，開發商會通過提高租金來確保利潤，反而排除了相當的潛在購房者，新城計劃存在財政問題；（4）時機不好，上世紀70年代美國房地產市場整體出現下滑；（5）文化沖突，美國社會一直以來推崇市場經濟和質疑政府，此外，聯邦政府主導的新城項目與上世紀60年代開始美國反對自上而下的規劃、倡導社區利益的運動背道而馳。實踐似乎表明，歐洲成功的政府主導的新城新區發展模式到了美國出現了水土不服。

1980年代：新城市主義帶來傳統的復蘇

美國最近一波的新城鎮發展多半都打著“新城市主義”的印記。針對蔓延式和跨越式發展帶來的問題，如過度依賴小汽車、空氣污染、自然生態空間占用等，以彼得·考爾索普、安德列斯·杜安尼、伊麗莎白·普萊特-齊貝克、伊麗莎白·莫爾等為代表的規劃師和建筑師給出的解決方案是：復興傳統街區模式，倡導高密度的緊湊社區，采用方格路網取代盡端路，強調多樣化的住房選擇，提倡混合型土地利用開發，引入商業服務業，營造步行環境，鼓勵綠色交通，增加社區連片開敞綠色空間等。其中，傳統街區發展模式和公共交通導向的發展模式是核心內容，分別代表了土地利用和交通組織的倡導模式。

新城市主義的倡導者的一大特點是將理念與實踐緊密結合。例如杜安尼和普萊特-齊貝克1980年創立的公司在28年內設計了美國和其他國家超過250個新城、區域規劃、社區重建項目。典型案例包括1981年建設的弗羅里達州的海濱市和1988年建設的馬里蘭州的肯特蘭鎮等。

新城市主義倡導的新城開發與上世紀早期倡導的郊區新社區（城鎮）發展有所區別。上世紀美國區域規劃協會所提出的實際上是“區域城市”的概念，其核心是為了解決或回避中心城市的問題，提倡跳出城市發展，將新的開發建設融入到更為廣闊的區域中，認為分散能夠解決問題。這種理念在二戰后的郊區化過程中實際上推進了過度的低密度蔓延式發展，帶來了更多的環境和社會問題，背離了初衷。新城市主義則是針對這些問題，回歸傳統，認為城鎮發展需要集中，提倡更為多樣化、可步行、緊湊、減少機動車出行、混合土地利用的社區。

新城市主義倡導創造地方歸屬感，通過規劃設計增加社區居民互動，來應對人際關系淡漠、地方社團組織減少、公民精神衰落的問題。

美國新城新區發展特點與啟示

從美國新城新區的發展歷程來看，創造出具有鄉村優點的城鎮一直是其向往的目標。其基本驅動力來自于工業化、經濟危機、郊區化、小汽車/高速路、后工業時代的人本主義等。新城新區的形式體現為從郊區化住宅社區、到企業社區、中產住宅社區、購物中心、科技園、老齡城，直到綜合城鎮。規劃理念也不斷演變，呈現更替式、螺旋式的發展：先是從跳出城市逃往鄉村，倡導分散、低密度的田園生活，盡享小汽車帶來的便利；后又回歸傳統，從低密度走向高密度，從散布趨向集中，提倡步行和公交等更為綠色的生活方式，從以自我發展為重變為以社區為重。因此，新城新區形態的演變，也從模仿鄉村如畫的形態，到回歸以公共廣場為中心的方格網和公交導向的城市區域網絡。

美國新城新區的發展與我國雖然差異較大，但其發展歷程、經驗和教訓，對于我國當前新城新區發展能夠有所借鑒，尤其是在當前我國探索政府與市場協同發展的現階段。

一是新城新區發展要注重發揮市場的積極作用。美國的經驗表明，通過市場即可建立成功發展的新城新區，而不需要政府過多的投入；相反，過度的政府干預可能導致預料之外的失敗后果。政府的支持有必要，但更應注重發揮市場的作用，以彌補政府對投入產出的計算不足，提高效率，共擔風險。政府在主導新城發展時尤其要慎重，必須尊重市場規律，防止盲目追求規模，應加強對公共投資的論證和監管。

二是區位、規模對新城新區發展成功與否有著重要影響。我國目前部分新城新區位置偏遠，與主城隔離；規模偏大，僅基礎設施投資就投入巨太。美國的經驗表明，成功的新城新區發展要與主要城市接近，與機場接近，與良好環境接近，區位因素非常關鍵；此外，由于是市場主導，更多的考慮效率，新城新區的規模一般不會一下鋪的過大，而是在充分分析經濟效益的基礎上，根據發展情況逐步擴大規模。此外，科技園不可能遍地開花，與大學和資本接近是重要前提，例如斯坦福產業園和和三角園就是充分依托了周邊大學的智力要素。

三是將就業作為新城新區發展的核心，以綜合化發展為方向。不能只看重房地產開發的短期利益，必須考慮城鎮長遠發展。沒有就業就沒有經濟發展，曾經輝煌的城市也可能成為鬼城。同時也要警惕產業過于單一的城市的衰落。

四是企業和政府應扮演好各自的角色。美國的經驗反映出企業辦社會、企業建新城的傾向。事實上，在需求和利潤的驅動下，企業投入于城市建設是一種必然。更何況一些企業也有理念與抱負。政府的作用更多應該是引導和對重要資源和空間的管控。借鑒新城市主義理念，政府可通過規劃管理對城市空間進行更優化的配置。同時充分利用企業參與城市建設和發展，吸引社會資金。

五是要有耐心。城市建設發展非一朝一夕，需要時間來檢驗。美國一個成功社區的發展需要幾十年。美國區域規劃協會的開發商亞歷山大·賓有一句名言：如果僅僅基于投資獲利的考慮，新區建設永遠不會成功。這是由于新城新區建設需要對社區和社會建設長期投入，而不是短期的土地投資或房地產開發，這樣才會最終形成由人構成的新城新區社會。

六是美國的經驗反映其工業化后期的發展問題和應對措施，對我國下一個階段的城鎮化有預警作用。美國經歷的一些問題我們正在經歷，如郊區化、小汽車帶來的城市擴張、居住需求膨脹帶來的住宅快速建設，以及由高速公路網、鐵路網、軌道交通的發展帶來的“邊緣城市”的出現等。美國經歷的另一些問題我們目前還不是很嚴重或未得到重視，如過于單一功能的住宅區發展模式。例如目前城市郊區迅速建設的大規模封閉居住區中，有些確實只具備單一居住功能；再如種族隔離、收入隔離等，目前尚不突出，但隨著居住區檔次的拉開，保障性住宅的集中建設，舊城低收入居民的集體搬遷，社會隔離和貧困人群的聚集很可能會成為我們今后需要面對的問題；再如人際關系的淡漠、城市居民老齡化等問題，事實上已經迫在眉睫。

（作者趙星爍系住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心副研究員；楊滔系清華大學建筑學院《城市設計》副主編。本文原載《國際城市規劃》2017年第2期，原標題為《美國新城新區發展回顧與借鑒》，經過編輯簡化，由作者授權轉載，實習生李寧琪對此文整理做出了貢獻。）