近日，國家管轄外海域生物多樣性（Biodiversity Beyond National Jurisdiction，簡稱BBNJ）協議談判第四次會議在紐約召開。本次會議會期原定于2020年上半年，因新冠疫情推遲到2022年3月7日至18日。

根據《聯合國海洋法公約》，國家管轄外的區域由公海和國際海底區域組成。其中，公海指不屬于專屬經濟區、領海或內陸水域，以及群島國家群島水域的所有海域；國際海底區域指國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。在全球海洋面積中，公海面積占到64%。國際海底區域面積約2.517億平方公里，占地球表面的49%。

2018年9月至2019年8月，BBNJ協議談判曾召開過3次政府間會議。曾參與歷次BBNJ政府間會議的我國自然資源部海洋發展戰略研究所副研究員、海洋環境與資源研究室副主任鄭苗壯向澎湃新聞（www.6773257.com）介紹，BBNJ協議談判的最終目的是在《聯合國海洋法公約》框架下就BBNJ問題擬定一份具有法律約束力的國際協定。

“發達國家主推海洋保護區劃設問題，而發展中國家關注的焦點在海洋遺傳資源及其惠益分享上。”鄭苗壯說。

有學者認為，BBNJ 協定是《聯合國海洋法公約》生效后最重要的國際海洋立法進程。協定涉及談判各方利益、政治因素和戰略需求，具有其復雜性，各國爭議點難以彌合。

本次會議，鄭苗壯以線上聽會的形式參與其中。據他了解，目前各國仍存在原則性分歧，談判進展緩慢。至于海洋保護的未來，他認為，在國家管轄外海域保護區的法律依據尚未出臺的情況下，應重視國家管轄內海洋保護。

磋商談判18年進展緩慢，各國仍存在原則性分歧

回顧BBNJ國際協定談判進程，自2004年聯合國大會授權成立“不限成員名額非正式特設工作組”以來，已經經過了18年。

據公開信息，BBNJ談判主要在四個議題上展開討論，包括海洋保護區的劃設、海洋遺傳資源及其惠益分享、環境影響評價以及能力建設與海洋技術轉讓。

鄭苗壯表示，BBNJ談判十多年來進展緩慢，不同國家對BBNJ問題關注焦點不同?！鞍l達國家主推海洋保護區劃設問題，而發展中國家關注焦點在海洋遺傳資源及其惠益分享上。”

上海交通大學凱原法學院薛桂芬曾撰文表示，處于磋商階段的BBNJ 協定是《聯合國海洋法公約》生效后最重要的國際海洋立法進程，但隨著談判的深入，談判各方的利益追求和立場分歧造成談判爭議點凸顯。例如，關于國家管轄范圍外海洋遺傳資源的問題，形成了適用“公海自由”原則和適用“人類共同繼承財產”原則的不同主張。

以美、日為代表的發達國家主張國家管轄范圍外海洋遺傳資源應適用“公海自由”原則，“先到先得”；以七十七國集團為代表的發展中國家認為，國家管轄范圍外海洋遺傳資源為全人類所共有，符合人類共同繼承財產的特征；歐盟認為，對國家管轄范圍外海洋遺傳資源的開發利用應優先考慮對生態系統和海洋環境的保護。

鄭苗壯指出，尤其在海洋遺傳資源及其惠益分享議題上，各國之間存在原則上的分歧。這一議題一直是BBNJ談判的焦點，且原則的定立涉及后續制度設計。“拋開原則來設計制度路徑，難以彌補實質分歧?！?/p>

公海保護前景未定，專家建議優先重視國家管轄區內保護

關于BBNJ談判的前景，鄭苗壯認為國際社會還有很長的路要走。他認為，BBNJ談判的難點在于發達國家如何切實采取行動幫助發展中國家提升保護和可持續利用海洋生物多樣性的能力，以優惠條件向其轉讓技術，公平公正地向發展中國家分享利用海洋遺傳資源產生的惠益，保護不能只停留在不切實際的口號上。

他指出，談判進展緩慢，出臺協定也并不意味著成功。而協定是否滿足、平衡各方需求？出臺后是否能夠落地實施相關措施？都是懸而未決的問題。

在一篇論文中，鄭苗壯提出，建立海洋保護區或采取其他有效的區域管理措施要以相關法律為依據，各國可在國家管轄內海域依據國內法建立海洋保護區或采取其他有效區域管理措施保護海洋。在國家管轄外海域，建立海洋保護區的法律依據尚未出臺，各方仍在就《聯合國海洋法公約》框架下的海洋保護區國際制度進行談判。

對海洋保護的前景，鄭苗壯認為，每個國家都需要從近岸海域開始，實實在在落實保護措施和管理措施。他表示，近岸海域保護價值高，經濟社會活動密度大，更易受到威脅和破壞。

以中國為例，截至2018年底，中國共建立各類海洋保護區271處，總面積為12.4萬平方公里，占管轄海域面積比重從2012年的1.1%提升到4.1%，其中國家級保護區106處。

但中國管轄內海域保護仍然存在一些難點。鄭苗壯談及，海洋保護管理有特殊性，需要依賴船舶、衛星等設備和輔助手段進行調查、監測，成本高，投入大，國家在此方面的投入仍是短板。另外，海洋保護地建立后續的管理機構、人員等體制問題，也還在推進當中。