中國政法大學副校長馬懷德：歡迎來到廉潔文化公開課！

今天我跟大家交流的題目是《扎緊全面從嚴治黨的制度籠子》。我想分三個部分。第一個部分，重點談一下黨的十八大以來，黨內法規制度建設的進程。第二部分，談一下黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，全面從嚴治黨，制度管黨、依規治黨的有關要求。第三部分，講一下國家監察體制改革的進程和重點。

一

把權力關進制度的籠子

——黨的十八大以來黨內法規制度建設進程

早在上個世紀的80年代，鄧小平同志在總結歷史經驗教訓的時候，就深刻地指出制度問題具有根本性、全局性、穩定性和長期性，制度是決定因素。那么制度是什么？首先“制”有節制、限制的意思，“度”就是尺度、標準的意思，合在一起就是限制人們行為的標準和尺度。我們今天要談論的制度主要是兩方面的制度：一個就是黨內法規制度，一個就是國家的法律制度。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞堅持黨的領導、加強黨的建設，堅持制度管黨治黨，緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現代化，積極推進黨的制度建設、改革，推動全面從嚴治黨，邁向制度化、規范化和程序化的軌道，所以黨的建設的法治化水平不斷提高，這為確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，提供了堅實的制度保障。特別是2014年，中央召開了黨的十八屆四中全會，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這個決定明確地提出黨內法規制度也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，把我們黨對制度管黨治黨的認識提高到了一個新的水平。所以十八大以后，特別是四中全會以后，中央先后修訂了一系列黨內法規制度。

比如說我們先后制定了《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，編制了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，開展了黨的歷史上第一次黨內法規的清理工作。特別是根據全面從嚴治黨的要求，制定出臺了一大批黨內重要法規。比如說在組織制度方面，我們出臺了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》。在干部人事制度方面，我們修訂了《黨政領導干部選拔任用工作條例 》《干部教育培訓工作條例》等。在規范領導干部生活待遇方面，出臺了《省部級領導干部秘書管理規定》等。特別是反對“四風”、落實八項規定以來，我們專門出臺了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，以及配套的二十五項黨內法規制度。在反腐倡廉方面，我們修訂了《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例 》《中國共產黨問責條例 》以及《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，等等。特別是在十八屆六中全會上，中央討論通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，進一步明確了嚴肅黨內政治生活、加強黨內監督的基本要求。這些黨內法規的制定，對于構建全面從嚴治黨的制度基礎，起到了決定性的作用。所以經過一段時間的努力，我們基本形成了全面從嚴治黨的制度體系，約束黨、黨員、黨組織的規范和相關制度之籠越扎越緊。

在十八屆四中全會以后，我們突出地強調全面推進依法治國。也就是在依法治國的大背景下，如何依規治黨、如何用制度管黨治黨、如何銜接好黨內法規和國家的法律，這就是要靠我們協調兩者的關系，解決管黨治黨常態化、長效化的問題。要從依法治國、依規治黨、從嚴治黨的戰略高度出發，把我們執政黨的制度建設與國家的法治建設相聯系，使黨內法規成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也使我們的廣大黨員干部，既要增強黨章意識、紀律意識、規矩意識，同時要增強法治觀念和法律意識，增強對制度的認同和制度自信。形成一種什么局面？就是形成一種遵從制度、遵守制度、捍衛制度的良好氛圍和習慣，尤其是要強化制度的剛性約束。堅持制度面前人人平等，制度執行沒有例外，要增強制度的執行力，做到用制度管權、管事、管人。使制度成為硬約束，因為制度和人比起來，制度是一種剛性的約束，更管用、更有保障。

二

全面從嚴治黨，必須堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，依規治黨和以德治黨相統一

第二個大問題我想重點跟大家交流一下，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央扎緊全面從嚴治黨的制度籠子采取的一系列舉措，全面從嚴治黨對制度建設的內在要求。

“全面從嚴治黨”這個新概念、新要求，是習近平總書記2014年12月在江蘇考察時第一次提出來的，但這個重要思想貫穿于他的系列重要講話的始終。2012年11月15日，在十八屆中央政治局常委與中外記者見面時，他就明確指出“打鐵還需自身硬。我們的責任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風，密切聯系群眾，使我們的黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。”2014年10月，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上首次使用了“全面推進從嚴治黨”這一提法。

全面從嚴治黨是我們黨堅持和發展中國特色社會主義制度，實現中華民族偉大復興的中國夢的重大戰略舉措和戰略部署。全面從嚴治黨對于全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國，起著一個政治引領和組織保障的作用，是協調推進“四個全面”戰略布局的關鍵所在。因為我們黨是中國特色社會主義事業的堅強領導核心，只有黨的先進性、純潔性有了保障，只有黨能夠嚴格按照黨內法規、依規治黨，才能夠率領人民實現全面建成小康社會的目標，也才能全面深化改革，推進全面依法治國。

全面從嚴治黨是有系統的、深刻的內涵，也是有一系列的手段和保障措施的。之所以叫全面從嚴治黨，首先要突出一個“全”字，“全”是什么？是全面的治黨對象，就是我們不僅要治理黨的組織還要治理黨員，包括普通的黨員群眾、黨員領導干部；不僅要治理黨的領導機構，還要治理黨的基層組織。“全”還意味著措施的全面性，就是我們治黨不僅僅是靠思想作風建設，也不僅僅是靠制度建設，它是一個系統工程。就是治黨既要靠思想、也要靠教育、還要靠作風、制度、懲治。“全”還體現在全過程，就是治黨的全過程都應該是嚴格的、規范的。所以全面從嚴治黨要突出一個“全”字。

另外，要突出一個“嚴”字。既然是從嚴治黨，我們的治黨要求就必然是高要求，治黨的懲治措施必須是嚴厲的，治黨的規范必須是嚴格的，而且治黨的標準也必須是嚴厲的。所以說從全面從嚴治黨的基本內涵來看，全面從嚴治黨實際上是一個系統工程，它要求我們從國家治理體系和治理能力現代化的高度去認識全面從嚴治黨的深刻內涵。

正確理解全面從嚴治黨對制度建設的要求，就要深入學習領會習近平總書記提出的“堅持思想建黨和制度管黨相統一”“堅持依規治黨與以德治黨相統一”，雙管齊下，不可偏頗。

全面從嚴管黨治黨，首先，要加強思想建設，抓好固本培元方面的教育，特別是要堅定黨員領導干部的理想信念。習近平總書記指出，理想信念是共產黨人精神上的“鈣”，理想信念堅定骨頭就硬。沒有理想信念，或者理想信念不堅定，精神上就會缺鈣，就會得“軟骨病”。所以理想信念非常重要。那么我們全面從嚴治黨，必須從理想信念抓起，要補足共產黨人精神上的“鈣”。

同時，全面從嚴治黨既要靠思想建設，也要靠制度建設，這兩者是一柔一剛，要同向發力、同時發力。

習近平總書記十分重視制度建設，強調要健全權力運行的制約和監督體系。2013年1月在十八屆中央紀委第二次全體會議上習近平總書記指出，必須“健全權力運行制約和監督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。

2015年6月，中共中央政治局就加強反腐倡廉法規制度建設進行第二十四次集體學習時，習近平總書記指出，“鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度”，鮮明強調了制度建設的重要地位；提出“要加強反腐倡廉法規制度建設，把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面，發揮法規制度的激勵約束作用，推動形成不敢腐不能腐不想腐的有效機制”，深化了對法規制度建設目標任務的認識。

概括地說，這都是強調制度的約束力、制度的剛性要求，也就是只有制度有效了，管用了，才能夠起到全面從嚴治黨的作用。

黨的十八大以來，我們著力解決制度建設的滯后，執行不力等問題。習近平總書記強調，要以黨章為根本遵循，“要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強”。這就是對制度建設的一個重要要求。“要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能?！绷暯娇倳浱貏e強調，“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式。牛欄關貓是不行的！”

大家知道，黨的十八大以來，我們的制度建設在務實管用方面做了很大的努力。比如說我們修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》，過去的《準則》兩三千字，最后修訂完的《中國共產黨廉潔自律準則》只有8條。但是這8條，非常務實，非常管用。比如說它第一條就是，要做到公私分明。有人說這不是常識嗎？但這個常識它的內涵是很深刻的、它的要求實際上是很明確的，而且，它是能夠可測量的、可操作的、可以具體化的。

其次，堅持全面從嚴治黨，就要把權力關進制度的籠子里，形成科學有效的權力運行和監督體系。要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督，努力形成科學有效的權力運行和監督體系，增強監督合力和實效。

也就是說，在解決權力的監督和制約方面要靠制度，而且這個制度必須是嚴密的、有效的，這種制度既包括懲戒的制度，也包括防范的制度，還包括我們說很多道德倫理上的規范。另外，這種監督制度要充分地調動社會各界的作用，也就是要調動社會監督的力量，發揮輿論監督、人民群眾監督的作用。所以說我們既要強調搭建一套約束規范公權力的制度之籠，另外一方面還要有激發社會各界監督權力正確運行的制度。尤其是要通過比如說政務公開、信息公開、大數據共享等等這些方式，確保權力在陽光下運行、在制度的籠子里運行。

在全面從嚴治黨過程中，我們還強調要加強反腐敗的體制機制創新和制度保障。這就意味著反腐敗也好、全面從嚴治黨也好，都必須從體制機制創新和制度構建方面下功夫。比如說黨的十八大以來，為了推動反腐敗斗爭順利進行，中央實施了黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化。再比如說我們推動巡視制度的改革，中央、地方巡視做到了三個不固定：巡視組組長不固定，巡視的地區和單位不固定，巡視組與巡視對象的關系不固定等等，用這些方式來保證制度上的有效性。黨的十八大以來，我們所做的工作，就是把中央的要求、群眾的期盼、實際的需要和新鮮經驗結合起來，努力形成一套系統完備的制度體系，以剛性的制度規定和嚴格的制度執行，確保改進作風規范化、常態化、長效化，切實防止“四風”問題反彈。

我們說制度起不起作用、發不發揮效應，還是要看制度的執行力，能不能嚴格的落實相關的制度。所以要堅持制度治黨，關鍵是要落實到提高制度的執行力上。明代張居正曾經說過一句話，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”就是天下的事情不是難在制訂不出法律，或者是不能制訂法律，而是難于制訂出來的法律必須得到執行。要想執行制度、執行法律，實際上是比立法要困難得多。執法或者執行制度，它要靠一系列的制度保障。比如說，首先要做到必須是良法，好的制度才能得到執行。制度要有操作性、可執行性、要有針對性、有效性。另外，執行制度的人要有一種執行制度、執行法律的自覺意識，要有這個素質和能力執行。還要有有效的監督保障機制，你如果沒有執行要被問責，如果執行得好要受到嘉獎?？傊幸幌盗械闹贫戎獾倪@種保障，促使制度的實施和執行。

所以說黨的十八大以來，我們全面從嚴治黨，不僅建立了一套完備的制度體系，最重要的成果就在于我們有效地實施、執行了這套制度，這樣才使得我們全面從嚴治黨取得了一系列成效，才使得我們的反腐敗取得了壓倒性的態勢。

三

加強黨對反腐敗工作的統一領導，推動黨內監督和國家監察全覆蓋

——國家監察體制改革的背景和重點

第三個大問題，我想跟大家交流一下國家監察體制改革的問題。國家監察體制改革的問題屬于反腐敗國家立法的范疇，是加強黨對反腐敗工作的統一領導，實現國家監察全覆蓋，整合反腐敗力量的重大政治改革、重大制度安排。

2016年11月7日，中辦印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》?！斗桨浮窂娬{，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。為什么說它是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計呢？因為這項改革已經不同于傳統意義上的有些機制、體制的改革，它已經上升為一種國家治理體系的建設。所以監察委員會的設立，從制度上解決了國家監察權的定位問題。為我們黨統一領導反腐敗機構，更好地發揮國家監察機關反腐敗的職能，實現監察對象的全覆蓋，提供了重要的制度遵循和制度依據。所以它對我們全面從嚴治黨，特別是對反腐敗制度體系的建設，將產生深遠的歷史影響。

國家監察體制改革，應該說它是全面從嚴治黨、實現黨內監督和人民監督有機結合的需要。因為國家監察體制改革，特別是設置國家監察委員會，它看起來是國家機關在監督體系方面的一種變革，但它實際上是貫徹了或者說順應了全面從嚴治黨的要求，加強了黨對反腐敗的統一領導，能夠形成一種反腐敗的制度化、法治化的成果，有利于實現黨內監督和人民監督的有機結合。因為紀委監督是黨內監督，而國家監察委員會負責的監察，實際上體現的是人民監督、國家機關自身的監督，所以說監察委員會的設立又跟紀律檢查機關合署辦公，這樣就形成了黨內監督和人民監督、國家機構自身的監督之間的有機統一、有機結合。

黨的十八大以來，隨著黨內監督的加強，應該說已經實現了黨內監督的全覆蓋，覆蓋到了所有的國家機關、社會團體、企事業單位的黨組織和黨員。但是行政監察只負責監察行政機關的工作人員，以及政府任命的工作人員，不能夠覆蓋到所有掌握公權力的公職人員。所以必須做好監督體系的頂層設計，既加強黨的自身監督、自我監督，又要加強對國家機器的監督。所以說國家監察制度改革，是在這樣一個背景下，為了實現黨的監督和人民監督的有機結合，為了實現我們監察的全覆蓋，所做的一次監督制度的頂層設計，也是事關全局的重大政治改革。

國家監察體制改革就是要強化黨對反腐敗工作的統一領導，要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及公職人員的國家監察體系，使黨的監督和人民監督相結合，保證我們的監督力量能夠延伸覆蓋到所有行使公權力的公職人員，使得我們監督體制和監督機制更加制度化、規范化。

國家監察體制的改革，實際上是借鑒了古今中外的有益經驗，是我們國家治理體系與時俱進不斷創新的一個最新成果。我們古代就有監察制度。中國古代的監察制度起源于周朝，興于秦漢，隋唐時期已經臻于完備，一直延續到了明清。當然，我們今天的監察體制改革，不是說簡單的借鑒中國古代監察的經驗。下面重點談一下國家監察體制改革的重點內容有哪些，我想把它概括為四個方面：

第一，加強黨對反腐敗的統一領導，建立一個集中統一、權威高效的國家監察體制。目前，我們國家承擔反腐敗職能的機構較多。在政府內部有行政監察機關、審計機關、預防腐敗部門。在政府外部有人大監督、司法監督。人民檢察院還有反貪污、反瀆職、預防職務犯罪的專門力量。這些重要的反腐敗職能分散在多個機關中，多頭負責，資源分散，難以形成高效的反腐敗力量。國家監察體制改革目的就是要整合這些反腐敗資源，建立起一個集中統一、權威高效的監察體系。這個集中統一、權威高效的監察體系，一個標志性的載體就是國家監察委員會。所以監察委員會是在保留原有的行政監察部門和預防腐敗職能的基礎上，整合承接了檢察院的反貪、反瀆、預防職務犯罪的職能，構建起了一個獨立和集中行使監督權、調查權、處置權的國家統一的反腐敗機構。這個機構同中國共產黨的紀律檢查機關合署辦公，所以是在黨的領導下的統一反腐敗機構。

第二，實現監察的全覆蓋。這個全覆蓋就是要覆蓋到所有行使公權力的公職人員。比如我們高校的教師、醫院的醫生。一般的人民團體、社會團體的一些工作人員，實際意義上也在行使一部分公權力，就像公立高校、公立醫院的從業者，行使的職能、履行的職責也涉及公務，是廣義上的行使公權力的公職人員。所以這次國家監察體制改革，就是要把所有的行使公權力的公職人員，全部納入監察的對象范圍，實行監察的全覆蓋。

第三，要建立監察委員會和司法機關的銜接機制。因為我們設立監察委員會之后，就把檢察院的反貪污賄賂、反瀆職和預防職務犯罪的職能以及機構、人員，轉隸到國家監察委員會。這樣監察委員會就享有了監督權、調查權、處置權。為了確保國家監察機關發揮反腐敗的功能，應當賦予監察機關一系列的監察手段。比如說采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定和留置。

第四，要強化對監察機關的監督和制約。國家監察委員會雖然是一個新設的國家機關，但是它行使的監察權，也是有法定權限范圍和界限的，也必須接受監督和制約。監督來自于哪些方面呢？要接受黨的監督，要接受人大的監督。因為它是由人民代表大會產生，對人民代表大會負責的，所以要接受人民代表大會的監督。前一段時間，北京、山西、浙江在省市一級成立了監察委員會，選舉產生了監察委員會主任，整個過程都是由人民代表大會常務委員會負責的，所以說人民代表大會對監察委員會是有監督職權的。

監察委員會查辦的腐敗犯罪案件，由檢察機關提起公訴、人民法院進行審判，這也體現了對監察委員會工作的監督制約。

在自我監督方面，現在紀委以《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》出臺為重要標志，已經探索出了一系列重要的自我監督的體制機制。比如說規定立案審查時間是90日，如果要延長必須經上級紀委批準。再比如說對財產的扣押、清點必須要有見證人或被扣押人在場，必須進行全程錄像。財產的保管必須有嚴格的制度，也是要有全程錄音錄像。紀委和監察委員會合署辦公，所以紀委自身這套嚴格的內部監督，自我約束機制，實際上也適用于監察委員會的內部監督的。

這些監督制度，加上發揮人民群眾、輿論、社會各界的監督作用，就能實現對監察委員會的有效監督，確保國家監察委員會依法履行監察職責的重要保障。

謝謝大家！

（原標題為《 國家監察體制改革4大重點內容，聽中國政法大學副校長馬懷德講公開課》）