第三次聯合國住房和城市可持續發展大會（簡稱“人居三”）是全球城市規劃建設領域規格最高、參與國家和人數最多的一場盛會，已于2016年10月在厄瓜多爾首都基多市落幕。但是，中國對“人居三”以及“人居”系列大會的了解是比較片面和碎片化的。一方面，人居大會二十年才開一次，國內能獲取的相關資料非常有限。另一方面，中國開始積極主動地參與國際事務的時間也不長。

人居大會是什么？

1945年，羅斯福、丘吉爾和斯大林宣告，要建立一個國際機構來維持世界和平與安全，聯合國就此誕生。首批簽署《聯合國憲章》的成員國有50個，今天發展到193個。而聯合國主要的審議、政策制定和代表機關是聯合國大會，下轄我們熟知的開發計劃署、環境署、人居署、糧食署、難民署等運作機構。人居署于“人居一”大會后成立，是聯合國系統內所有城市化和人居問題的接口機構，其歷史不到40年。

簡單來說，人居大會是全球共商城市化挑戰應對策略的聯合國高級別峰會。

1976年“人居一”在溫哥華召開，132個國家參會并分享了他們關于城市化的經驗和困惑，會議通過了《溫哥華人居宣言》及其行動計劃。這次會議還決定于1977年12月成立聯合國人類住區委員會，即聯合國人居署的前身。

《溫哥華人居宣言》明確了應形成全面綜合的策略應對城市化問題，要求各國制定國家戰略和政策，解決土地使用和土地權利、人口增長、基礎設施、基本服務、提供適當住房和就業等問題，同時考慮社會維度以及弱勢群體和邊緣人群的需求。

1996年，“人居二”在伊斯坦布爾召開。在此之前，1992年于里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會是可持續發展歷史上的里程碑。“人居二”吸納了許多里約會議的觀點，將“可持續發展”列為人居署的優先工作，并提出了關于可持續城市化的目標。“人居二”通過了《伊斯坦布爾人居宣言》及《人居議程》，確定了人居署的兩個主要工作目標：確保人人享有適當住房；保證在全球城市化進程中人類住區的可持續發展。

而此次的“人居三”大會獲得了廣泛持續的關注，最終167個國家、3萬人參會了大會。它使國際社會針對未來二十年的城市化挑戰和機遇取得共識，并將最終的成果凝聚于《新城市議程》中。這次所達成的共識，從整個準備過程一直到會后，在以下問題上出現了較大的爭議：

《新城市議程》與SDGs、巴黎協定是什么關系？

2015年通過的2015-2030可持續發展目標（Sustainable Development Goals，簡稱SDGs）和《巴黎氣候變化協定》是當前階段聯合國在可持續發展領域的兩個最重要的成果。

SDGs與人居會議素有淵源：1996年的《人居議程》為2000年通過的“聯合國千年發展目標MDGs”奠定了基礎和預構建了平臺。MDGs的時效是2000年-2015年，取代它的即是2015-2030發展目標SDGs。SDGs在第11條“建設包容、安全、韌性、可持續的城市和人類住區”直接將城市作為了一個子項。而根據城市和地方政府聯合組織的報告，事實上SDGs所列169個目標中有90個都是需要城市政府來實現的。

而《巴黎協定》則是這三個文件中分量最重，也是最聚焦于單一問題的。它是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協議，提出了本世紀末將全球平均升溫控制在與工業革命前相比高2攝氏度以內的目標，排放全球70%溫室氣體的城市同樣是完成巴黎協定任務的關鍵，除了150國的領導人外，也有近千名世界各地的市長出席了巴黎氣候大會并承諾大力減排。

可見，SDGs和《巴黎協定》都認識到城市是實現其目標的關鍵行動主體，并希望《新城市議程》成為其目標理念付諸地方實踐的路線圖。而《新城市議程》最終文本中對此的回應，引發了兩方面的討論意見。

一方面，人居三秘書長霍安·克洛斯(Joan Clos)在閉幕式上說，“《新城市議程》是SDGs的延伸”。C40城市氣候領導集團執行董事Mark Watts說：“《新城市議程》將《巴黎協定》作為前提并引用了其長期目標，表明人居署認識到氣候挑戰對于城市的重要性，他們將推動韌性城市來應對氣候變化及其他災害，并作為未來城市發展的關鍵范式之一，這將帶來了巨大的機會和潛力。”

另一部分人則認為《新城市議程》仍有所欠缺。聯合國長期觀察員Felix Dodds給出了相當尖銳的批評：“我們中許多人都認為《新城市議程》應該是SDGs和《巴黎協定》在區域和城市層面的補充，而現在它是個大而全的東西。人居署希望《新城市議程》和其他兩個文件平起平坐，這太難了。“

世界資源研究所的專家Holger Dalkmann認為，“《新城市議程》沒有說清楚怎么與其他兩個文件協同實施。不是每個國家都有那么多人手來跟進這些工作。”

可以看出，贊同者對《新城市議程》帶來的機會寄予厚望，而批評者主要擔憂的是《新城市議程》難以順利實施，其出發點都是希望城市能作為關鍵行動主體，去真正地擁抱變革，實施轉型，引領人類向更加公平、可持續的方向發展。

雖然《新城市議程》的最終稿可能還不夠完美，但一個信息是明確的——誰主導了全球的城市發展思想，影響了城市行動實踐，誰就將引領未來。

什么是市民權？

在《新城市議程》文本制定的討論過程中，爭議最大的兩個問題，第一個是關于“Right to the city”的條款。Right to the city,《新城市議程》官方譯作“城市權”，本文建議譯作“市民權”，來源于列斐伏爾1967年提出的概念，涵蓋了一個人進入城市、居住在城市、參與城市生活、平等使用和塑造城市的權利。

21世紀以來，市民權的運動在國際上風起云涌，拉美是其最大陣營，巴西、厄瓜多爾都將市民權寫入了憲法，此次人居三大會，拉美國家及一些民間團體力挺《新城市議程》寫入“市民權”這一權利。

但是，美國、歐盟、俄羅斯、加拿大、日本、印度迅速提出反對意見，他們認為當前市民權僅是一種思潮，并未得到國際人權法的承認。除此之外，這些國家各自有著其他的反對原因，例如，市民權理念強調貧民窟居民和移民也應享有同等權益，這對于有數百萬貧民窟居民的印度以及飽受難民問題困擾的歐盟來說都意味著更大的壓力。

由于市民權直接或間接地挑戰了資本和利益主導城市發展的合理性，于是形成了涇渭分明的支持派和反對派。

這一次拉美國家頑強地堅持到了最后。《新城市議程》在共同愿景中強調，每個城市居民應當不受任何歧視地平等享有適當住房/就業機會/安全的糧食、水和衛生設施/教育/基礎設施/能源/空氣質量/公共空間等公共產品和優質服務，以及安全和平等的公眾參與渠道，不能讓任何一個人掉隊。

將“市民權”寫入這個級別的國際議程，是歷史性的突破，盡管終稿的措辭有所淡化，從“我們承諾”改到“我們致力于”，最終改為“我們共享這一愿景”。

這場博弈使我們看到，以人為本、公平普惠成為國際城市發展領域的關注焦點。以資本為動力、以利益為標桿的土地開發和空間發展模式在盛行一時之后，遭遇了發展中國家和不發達國家的廣泛抵抗，以廣大人民需求和權益為中心的城鎮化范式有可能成為歷史的新方向。

人居署何去何從？

《新城市議程》的另一個爭論焦點，關于人居署的機構問題。77國集團（代表發展中國家的利益）倡議強化人居署的作用，由人居署主導“人居三”的后續實施工作，并擴大機構和增加理事會成員。而美國、日本等人居署主要出資國、理事會現有席位的持有國則提出反對。

最終77國集團做出了妥協，其意見“強化和增強人居署的使命”在最終文本中被“提升人居署的效力”代替，人居署的作用也僅表述為“聯合國系統內可持續城市化和人類住區問題的協調中心”。

而發達國家的妥協則是，承認人居署的機構問題是可以納入會議討論范圍的。在人居三大會后，人居署的治理結構和財務能力將接受獨立評估。

《新城市議程》由誰來實施？

人居三秘書長克洛斯在聯合國官方刊物上刊文寫道：“人居三第一次將國家層面以下的各級政府視為特定機構納入協商過程，這是國際城市治理運動的里程碑。”

地方政府團體提出的加強國家和地方政府工作聯系、建立跨行政邊界的大都市區治理主體、立法促進更先進的市政融資等提議都在《新城市議程》的“城市治理結構的建設”一節被完整采納了。《新城市議程》還肯定了以“合作伙伴大會”（ General Assembly of Partners，一個各民間利益相關方組成的團體）為代表的非政府組織所做的“寶貴的貢獻”，這一成果被稱贊為“多邊主義的大勝利”。

但這還僅僅是文件制定過程的結束，未來的實施才是重頭戲。例如，雖有數百位市長出席了人居三，可是不止一個人在發言中強調，盡管他們很愿意實施《新城市議程》，但只有在獲得額外的經費和增加機構人手的前提下才有可能。

也有許多國家已經作出了實施承諾并推出具體措施。歐盟提出了三項舉措：推動通過《歐盟城市議程》；推進歐盟城市與中國、美國等11個國家的城市間合作；建立全球統一的城市化統計度量標準。許多民間組織也表達了積極的實施意愿。

關于后續怎樣監督和評估《新城市議程》的實施過程，當前的計劃是聯合國秘書長辦公室將從2018年開始，每4年公布一次《新城市議程》的實施進展報告。2018年的報告是否能夠設計出一套各級行動主體分工明確的實施監測機制，將決定《新城市議程》的未來實施進度。

雖然人居三的求索之路并非一帆風順，贊譽與批評并存，共識與分歧交織，最終形成的《新城市議程》還是極具說服力的：它是在盡力協調下形成的一個能令最多人滿意的最優結果；它的勇敢和創新無疑將激勵城市問題研究者和工作者捍衛其事業，推動其實施；它將影響全球各地的相關政策框架制定，也將觸發大量關于當前和未來城鎮化模式的研究、實踐和反饋。

城市的未來勢不可擋，我們即將，或者已經，生活在一個“城市星球”（planet of cities）之上。

（本文轉載自微信公眾號cityif，經刪減編輯，由作者授權轉載）