造成鄰避問題的原因是多方面的，需用法治思維解決。 人民視覺 圖

去年6月，湖北仙桃部分市民反對生活垃圾焚燒項目落戶當地。在強烈的反建聲中，仙桃停建垃圾焚燒廠。

與一般的突發性環境群體事件相比，發生在仙桃的沖突是一起典型的鄰避事件，因為項目還未建設，潛在的環境風險也沒有出現實際的危害。近年來，二甲苯（PX）化工項目、垃圾焚燒項目在一些地方，遭到居民不同程度的反對，陷入“一建就鬧，一鬧就停”的困局。如何走出鄰避效應的困局？記者采訪了有關人士。

鄰避事件進入多發頻發期

“一建就鬧，一鬧就停”，帶來政府、社會以及企業的多輸局面

鄰避效應，英文為“Not In My Back Yard”，直譯為“不要建在我家后院”，指當地居民因擔心建設項目（比如垃圾焚燒廠、核電廠等鄰避設施）對身體健康、環境質量等帶來負面影響，激發人們嫌惡情緒，以至于采取強烈的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。與“鄰避”相對應，“迎臂效應”指的是人們不排斥甚至歡迎相關項目的落地,認為其能給社區發展帶來好處。

國務院發展研究中心一份報告顯示，我國鄰避事件最早出現在2003年，2009年達到階段性新高，出現13起；2014年達到峰值15起，2015年下降到5起。2016年又頻發，環境保護部統計，去年3月—10月，發生了19起。

“目前，我國鄰避事件進入多發頻發期，主要集中在垃圾處理、石化、涉核項目等領域。”環境保護部環境發展中心主任任勇說。

目前，我國在建和運行的垃圾處理設施有400多個，其中在建的200多個。根據“十三五”生態環境保護規劃，到2020年，垃圾焚燒處理率達到40%。我國還要再建180多個垃圾處理設施。任勇判斷，隨著建設高峰的到來，如果處置不當，可能還會發生更多的鄰避事件。“針對垃圾處理設施鄰避事件，峰值還沒有到”。

2012年6月，四川什邡投資過百億的鉬銅項目破土動工。在開工典禮的第二天，因擔心鉬銅項目可能會給當地帶來環境破壞，十幾名市民集體到市委上訪。隨后事態愈演愈烈，示威人數不斷增多，最終什邡市委書記明確表態，鉬銅項目不再建設。實際上，什邡鉬銅項目是一個利民的資源節約型、環境友好型項目，技術相當先進。

國務院發展研究中心的報告梳理了96起鄰避事件，近1/3項目停建或停產。根據2016年的情況看，“一建就鬧，一鬧就停”的情況占到50%以上。

“鄰避事件帶來的是政府、社會以及企業的多輸局面。”任勇說，國計民生項目停建，影響經濟轉型升級，經濟社會成本巨大。以PX項目為例，我國現在有17個PX項目，產能達到1300萬噸。PX產品自給率曾在65%左右，但目前降到40%多。這和鄰避事件頻發高發處理不當不能說沒有關系。

此外，規劃決策“朝令夕改”，也令政府公信力受損。

鄰避問題有多方面原因

一些違法排污設施損害百姓權益而遭抵制，這不屬于“鄰避”

“從環境經濟學理論看,鄰避問題之所以發生，根本原因在于鄰避設施正外部性和負外部性不公平的分配，引發了所在地居民不公平感。”任勇說，臺灣有一句話說得很形象，雞屎拉在我家后院，雞蛋下在別家院。以垃圾焚燒廠為例，處理垃圾是公益，效益由城市全部居民共享，但垃圾焚燒廠可能出現的污染風險由周圍居民承擔。

他認為，鄰避問題直接原因包括這么幾方面：政府決策過程不透明，信息公開不夠，公眾參與不足；公眾對環境問題的意識有了,但缺乏科學認知,科普工作不到位; 環境監管不到位，技術工藝不過硬, 公眾不信任有關項目能合規運行；群眾利益受損，缺乏補償共贏機制等。

“在新媒體、互聯網時代，公民環境保護意識開始覺醒，表達渠道也拓寬了。但環境決策機制還很滯后，沒能跟上社會的變革。”公眾與環境研究中心主任馬軍說，我國環評制度借鑒西方，卻一直沒有將“利益相關方”借鑒過來。

“一些地方政府還處在一種‘鄰避無意識’狀態，項目決策階段沒有很好聽聽老百姓的意見，開建的時候才向老百姓公示。認識不到位、不科學導致事前不重視、事后處置方法不當。用傳統管理思維、手段去解決轉型社會的復雜問題，最終只能碰壁。地方政府要客觀冷靜對待公眾對環境問題的鄰避關注，以此倒逼政府治理方式改革、強化環境基礎設施建設。”任勇說。

湖南省有幾處生活垃圾無害化處理設施，存在污染物排放不達標、惡臭擾民等問題,甚至出現村民集體拉橫幅 、阻擋垃圾車進入處理廠等沖突事件。調查發現，在這些項目中，都有技術選擇不當、工藝不穩定等問題。

環保民間組織蕪湖生態中心發布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報告》顯示，其中31座焚燒廠2016年累計超標排放4682次。“一些項目環評并不嚴謹，實際運行過程中與承諾的技術、管理水平有差距，導致達不到排放標準。”馬軍說。

“有一部分設施因為監管不到位，違法排污對老百姓造成了損害，導致百姓對這些設施的抵觸。”在任勇看來，這種問題不應該簡單劃歸鄰避問題，而是要加強監管主動維護老百姓的正當權益。

需用法治思維來化解

應立法明確設施性質、政府責任、公民責任、補償機制等問題

“破解鄰避問題的關鍵就是信息公開。”馬軍認為，企業應該主動公開環境信息，但一些企業沒有意愿，甚至沒有能力面對公眾，躲在政府背后。

《環境保護法》《企業事業單位環境信息公開辦法》《大氣污染防治法》等法律都明確提出，在相關名錄上的企業，包括垃圾焚燒廠，要進行相應的信息公開。“鄰避事件接連發生，說明信息公開實施的情況不太理想。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說。

蕪湖生態中心發布的報告顯示，231座垃圾焚燒廠中只有104座列入國家重點監控企業名單，其中77座公開污染物排放信息。全國只有不到一半的垃圾焚燒廠，通過企業自行監測信息平臺公開污染物排放信息，且信息不完整、不及時。

任勇表示，鄰避設施從規劃、選址、技術選擇到建設應該全過程開放決策，做到運行全鏈條公開信息和公眾全方位參與。

去年10月，住房城鄉建設部等部門出臺加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見，指出要構建“鄰利型”服務設施，通過因地制宜配套綠化、體育和休閑設施，實施優惠供水、供熱、供電服務，安排群眾就近就業等措施，變“鄰避”為“鄰利”。

位于北京市門頭溝區的魯家山垃圾焚燒發電廠的做法值得借鑒。在嚴格按照法律要求排放的前提下，他們為附近村民提供就業機會，并完善相關基礎設施，有效破解了“鄰避”困境。“除信息公開外，在保障項目安全運營、降低污染的同時，要完善利益分享機制。應當給予周圍民眾適當的經濟補償，提供公共服務。”馬軍說。

前不久，廣東省人大常委會表決通過了《廣東省人民代表大會常務委員會關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定》，這是國內首個把垃圾處理設施選址問題上升到法律層面的法規。“法治缺失是鄰避問題沒能得到有效解決的重要制約性因素，應當用法治思維來化解。”常紀文說。

任勇也認為，關于鄰避問題，我國法律有一些條款有所涉及，但沒有專門法律，廣東這個法規具有標志性的意義。他建議，各個地方需要根據自身實際情況，制定有針對性的法規，將設施性質、政府責任、公民責任、補償機制、糾紛解決機制等明確下來。

“鄰避問題，應該通過一系列制度建設來解決。”馬軍表示，包括給公眾更多表達意見的機會，讓利益相關方參與進來，讓更多的利益相關人獲益等，將“鄰避效應”化為“迎臂效應”。

（原題為《“鄰避”如何變“鄰利”》）