造成鄰避問題的原因是多方面的，需用法治思維解決。 人民視覺 圖

去年6月，湖北仙桃部分市民反對生活垃圾焚燒項目落戶當?shù)亍Ｔ趶娏业姆唇曋校商彝＝ɡ贌龔S。

與一般的突發(fā)性環(huán)境群體事件相比，發(fā)生在仙桃的沖突是一起典型的鄰避事件，因為項目還未建設(shè)，潛在的環(huán)境風(fēng)險也沒有出現(xiàn)實際的危害。近年來，二甲苯（PX）化工項目、垃圾焚燒項目在一些地方，遭到居民不同程度的反對，陷入“一建就鬧，一鬧就停”的困局。如何走出鄰避效應(yīng)的困局？記者采訪了有關(guān)人士。

鄰避事件進入多發(fā)頻發(fā)期

“一建就鬧，一鬧就停”，帶來政府、社會以及企業(yè)的多輸局面

鄰避效應(yīng)，英文為“Not In My Back Yard”，直譯為“不要建在我家后院”，指當?shù)鼐用褚驌?dān)心建設(shè)項目（比如垃圾焚燒廠、核電廠等鄰避設(shè)施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量等帶來負面影響，激發(fā)人們嫌惡情緒，以至于采取強烈的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。與“鄰避”相對應(yīng)，“迎臂效應(yīng)”指的是人們不排斥甚至歡迎相關(guān)項目的落地,認為其能給社區(qū)發(fā)展帶來好處。

國務(wù)院發(fā)展研究中心一份報告顯示，我國鄰避事件最早出現(xiàn)在2003年，2009年達到階段性新高，出現(xiàn)13起；2014年達到峰值15起，2015年下降到5起。2016年又頻發(fā)，環(huán)境保護部統(tǒng)計，去年3月—10月，發(fā)生了19起。

“目前，我國鄰避事件進入多發(fā)頻發(fā)期，主要集中在垃圾處理、石化、涉核項目等領(lǐng)域。”環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心主任任勇說。

目前，我國在建和運行的垃圾處理設(shè)施有400多個，其中在建的200多個。根據(jù)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，到2020年，垃圾焚燒處理率達到40%。我國還要再建180多個垃圾處理設(shè)施。任勇判斷，隨著建設(shè)高峰的到來，如果處置不當，可能還會發(fā)生更多的鄰避事件。“針對垃圾處理設(shè)施鄰避事件，峰值還沒有到”。

2012年6月，四川什邡投資過百億的鉬銅項目破土動工。在開工典禮的第二天，因擔(dān)心鉬銅項目可能會給當?shù)貛憝h(huán)境破壞，十幾名市民集體到市委上訪。隨后事態(tài)愈演愈烈，示威人數(shù)不斷增多，最終什邡市委書記明確表態(tài)，鉬銅項目不再建設(shè)。實際上，什邡鉬銅項目是一個利民的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型項目，技術(shù)相當先進。

國務(wù)院發(fā)展研究中心的報告梳理了96起鄰避事件，近1/3項目停建或停產(chǎn)。根據(jù)2016年的情況看，“一建就鬧，一鬧就停”的情況占到50%以上。

“鄰避事件帶來的是政府、社會以及企業(yè)的多輸局面。”任勇說，國計民生項目停建，影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟社會成本巨大。以PX項目為例，我國現(xiàn)在有17個PX項目，產(chǎn)能達到1300萬噸。PX產(chǎn)品自給率曾在65%左右，但目前降到40%多。這和鄰避事件頻發(fā)高發(fā)處理不當不能說沒有關(guān)系。

此外，規(guī)劃決策“朝令夕改”，也令政府公信力受損。

鄰避問題有多方面原因

一些違法排污設(shè)施損害百姓權(quán)益而遭抵制，這不屬于“鄰避”

“從環(huán)境經(jīng)濟學(xué)理論看,鄰避問題之所以發(fā)生，根本原因在于鄰避設(shè)施正外部性和負外部性不公平的分配，引發(fā)了所在地居民不公平感。”任勇說，臺灣有一句話說得很形象，雞屎拉在我家后院，雞蛋下在別家院。以垃圾焚燒廠為例，處理垃圾是公益，效益由城市全部居民共享，但垃圾焚燒廠可能出現(xiàn)的污染風(fēng)險由周圍居民承擔(dān)。

他認為，鄰避問題直接原因包括這么幾方面：政府決策過程不透明，信息公開不夠，公眾參與不足；公眾對環(huán)境問題的意識有了,但缺乏科學(xué)認知,科普工作不到位; 環(huán)境監(jiān)管不到位，技術(shù)工藝不過硬, 公眾不信任有關(guān)項目能合規(guī)運行；群眾利益受損，缺乏補償共贏機制等。

“在新媒體、互聯(lián)網(wǎng)時代，公民環(huán)境保護意識開始覺醒，表達渠道也拓寬了。但環(huán)境決策機制還很滯后，沒能跟上社會的變革。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍說，我國環(huán)評制度借鑒西方，卻一直沒有將“利益相關(guān)方”借鑒過來。

“一些地方政府還處在一種‘鄰避無意識’狀態(tài)，項目決策階段沒有很好聽聽老百姓的意見，開建的時候才向老百姓公示。認識不到位、不科學(xué)導(dǎo)致事前不重視、事后處置方法不當。用傳統(tǒng)管理思維、手段去解決轉(zhuǎn)型社會的復(fù)雜問題，最終只能碰壁。地方政府要客觀冷靜對待公眾對環(huán)境問題的鄰避關(guān)注，以此倒逼政府治理方式改革、強化環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”任勇說。

湖南省有幾處生活垃圾無害化處理設(shè)施，存在污染物排放不達標、惡臭擾民等問題,甚至出現(xiàn)村民集體拉橫幅 、阻擋垃圾車進入處理廠等沖突事件。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些項目中，都有技術(shù)選擇不當、工藝不穩(wěn)定等問題。

環(huán)保民間組織蕪湖生態(tài)中心發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報告》顯示，其中31座焚燒廠2016年累計超標排放4682次。“一些項目環(huán)評并不嚴謹，實際運行過程中與承諾的技術(shù)、管理水平有差距，導(dǎo)致達不到排放標準。”馬軍說。

“有一部分設(shè)施因為監(jiān)管不到位，違法排污對老百姓造成了損害，導(dǎo)致百姓對這些設(shè)施的抵觸。”在任勇看來，這種問題不應(yīng)該簡單劃歸鄰避問題，而是要加強監(jiān)管主動維護老百姓的正當權(quán)益。

需用法治思維來化解

應(yīng)立法明確設(shè)施性質(zhì)、政府責(zé)任、公民責(zé)任、補償機制等問題

“破解鄰避問題的關(guān)鍵就是信息公開。”馬軍認為，企業(yè)應(yīng)該主動公開環(huán)境信息，但一些企業(yè)沒有意愿，甚至沒有能力面對公眾，躲在政府背后。

《環(huán)境保護法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《大氣污染防治法》等法律都明確提出，在相關(guān)名錄上的企業(yè)，包括垃圾焚燒廠，要進行相應(yīng)的信息公開。“鄰避事件接連發(fā)生，說明信息公開實施的情況不太理想。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文說。

蕪湖生態(tài)中心發(fā)布的報告顯示，231座垃圾焚燒廠中只有104座列入國家重點監(jiān)控企業(yè)名單，其中77座公開污染物排放信息。全國只有不到一半的垃圾焚燒廠，通過企業(yè)自行監(jiān)測信息平臺公開污染物排放信息，且信息不完整、不及時。

任勇表示，鄰避設(shè)施從規(guī)劃、選址、技術(shù)選擇到建設(shè)應(yīng)該全過程開放決策，做到運行全鏈條公開信息和公眾全方位參與。

去年10月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門出臺加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見，指出要構(gòu)建“鄰利型”服務(wù)設(shè)施，通過因地制宜配套綠化、體育和休閑設(shè)施，實施優(yōu)惠供水、供熱、供電服務(wù)，安排群眾就近就業(yè)等措施，變“鄰避”為“鄰利”。

位于北京市門頭溝區(qū)的魯家山垃圾焚燒發(fā)電廠的做法值得借鑒。在嚴格按照法律要求排放的前提下，他們?yōu)楦浇迕裉峁┚蜆I(yè)機會，并完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，有效破解了“鄰避”困境。“除信息公開外，在保障項目安全運營、降低污染的同時，要完善利益分享機制。應(yīng)當給予周圍民眾適當?shù)慕?jīng)濟補償，提供公共服務(wù)。”馬軍說。

前不久，廣東省人大常委會表決通過了《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，這是國內(nèi)首個把垃圾處理設(shè)施選址問題上升到法律層面的法規(guī)。“法治缺失是鄰避問題沒能得到有效解決的重要制約性因素，應(yīng)當用法治思維來化解。”常紀文說。

任勇也認為，關(guān)于鄰避問題，我國法律有一些條款有所涉及，但沒有專門法律，廣東這個法規(guī)具有標志性的意義。他建議，各個地方需要根據(jù)自身實際情況，制定有針對性的法規(guī)，將設(shè)施性質(zhì)、政府責(zé)任、公民責(zé)任、補償機制、糾紛解決機制等明確下來。

“鄰避問題，應(yīng)該通過一系列制度建設(shè)來解決。”馬軍表示，包括給公眾更多表達意見的機會，讓利益相關(guān)方參與進來，讓更多的利益相關(guān)人獲益等，將“鄰避效應(yīng)”化為“迎臂效應(yīng)”。

（原題為《“鄰避”如何變“鄰利”》）