農業部部長韓長賦近日表示，根據中央經濟工作會議精神，2017年將加快推進承包地確權登記頒證，再選擇北京等6個省份推進整省試點，并將試點省份擴大到28個，確保2018年底全國基本完成這項工作。2017年還將擴大農村集體資產股份權能改革試點，爭取在集體經濟組織成員身份確認等方面取得經驗。

以筆者之見，農村土地確權登記頒證，可以與農民集體經濟組織成員身份確認結合起來，以此推進農村戶籍制度改革，促進農村全面發展。

以確權穩定承包關系

此次確權登記頒證，目的是進一步穩定承包關系，通過確權登記頒證形成更加明確、法制化的土地財產關系，從而形成穩定的農村土地產權制度，形成農地所有權、承包權、經營權三權分置的有利條件，進而促進土地流轉、發展農業適度規模經營，不斷提升農業綜合生產能力，形成一支專業的職業農民隊伍，以加快推進農業現代化，推進城鄉發展一體化。

為此，2015年1月農業部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、國土資源部、國務院法制辦公室、國家檔案局聯合發布的《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（以下簡稱“六部委意見”）也明確規定：“開展土地承包經營權確權登記頒證，是對現有土地承包關系的進一步完善，不是推倒重來、打亂重分，不能借機調整或收回農戶承包地。要以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬。”

這次確權，確的是上世紀末二輪承包的權，穩定的是那時形成的承包關系。農業部韓長賦部長在一次會議上指出：此次確權登記頒證所要解決的問題“主要是二輪延包不完善、確權不到位”的問題。“二輪承包（或者延包）”的政策源頭是1993年《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，這一文件指出：“為了穩定土地承包關系，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”此后全國各地農村陸續開展了延長土地承包期的工作。由于多數地方是在1998年完成的，許多人稱之為“98年二輪承包”。

1993年的這一文件還規定了著名的“增人不增地、減人不減地”原則：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”這一辦法在2003年起實施的《農村土地承包法》中也得到了體現。該法第二十七條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。”如果有新增人口，除非如第二十八條所規定的那樣，否則不增地：“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”同時第三十條規定，“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”，這是減人不減地。顯然，穩定承包關系，應當維護和堅持這個“增人不增地、減人不減地”的原則。

但畢竟已經時隔將近二十年，農村人口形勢已經發生了相當大的變動。對此，六部委意見強調：“土地承包經營權確權，要堅持確權確地為主，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍，堅持農地農用。對農村土地已經承包到戶的，都要確權到戶到地。”既然是確權到戶到地，人口增減是家庭內部的事情，確權登記頒證基本上可以順利進行了。

確權是調整農村土地財產關系的機遇

看上去農村土地的承包主體就是家庭，確權到戶就是體現家庭承包的關系，但由于農戶內外部關系的變化，止于確權到戶可能帶來兩個方面的“侵權”。

一是家庭成員之間的“侵權”。六部委意見規定：這次土地確權不僅要確地到戶，而且“登記簿應當記載發包方、承包方的姓名、地址，承包共有人”，“承包經營權證書載明的戶主或共有人，要體現男女平等的原則，切實保護婦女土地承包權益”。

問題在于，親兄弟也要明算賬。比如有這樣一個家庭，1998年二輪承包時有兩個兒子，父母和兩個兒子四口人都承包了土地，但到了2015年確權時，兩個兒子都已經結婚，大兒子媳婦生了一個孩子，但二兒子媳婦沒有孩子。本來是四人四份地，現在因為確權把新增人口作為共有人載明在證書上，表明家里的承包地每人都有一份，那么可能二兒子的媳婦要提出異議了：老大的孩子也拿了一份，而老二還沒有孩子，是不是得要求預留一份給老二的孩子？即使在農地不值錢的時候，大家也會在意，要是在城近郊區土地被征用，分一份地就可能拿到幾十萬、上百萬元，矛盾就會激化。

二是對其他集體經濟組織成員的“侵權”。在家庭外部，農戶之間也會有矛盾問題，道理也是一樣的。土地管理法實施細則第二十六條規定，“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，“征收土地的安置補助費……由農村集體經濟組織管理和使用。”既然是集體使用，那么張家增加了5口人，而李家不但沒有增加還減少了人口，一份地價值幾十萬、幾百萬元，張家多出那么多人來拿錢，豈不等于減少了李家的財產？

鑒于這樣的問題，確權登記頒證工作過程中可以做好這樣的幾件事：

第一，將二輪承包后的新增人口一律登記為非城非農的“居民”。因為他們是二輪承包后出生的新增人口，他們無承包地權可確，就不再寫進確權后的家庭承包土地共有人名單中。這樣做，既肯定和維護了“增人不增地、減人不減地”原則，可以消除可能發生的侵權問題以及承包關系調整問題，也可順應農業轉移人口市民化的需要，推進戶籍制度改革。而如果把他們列入家庭承包經營權共有人，其實也就明確固定了他們的農村戶籍和農民身份，當他們進城務工想要落戶城市，或者考上大學后留在城市工作，按照有關政策，有關方面還要為本來不存在的土地權益需要付出一定代價。

第二，盡快修訂《農村土地承包法》，解決農村土地承包經營權的繼承問題。現行土地承包法沒有規定承包經營權是否可以繼承的問題。該法第三十一條規定：“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包。”這兩個條款都不是對承包經營權是否可以繼承的規定，而涉及中央相關文件所強調的農村土地承包關系“長久不變”，尤其是，到2015年確權登記頒證時，許多二輪承包時承包了土地的老人已經老去或者即將老去，他們應該有法定的繼承人，來繼承他們的土地財產權利。此次確權登記頒證所頒之證書上的家庭承包土地的共有人，除了二輪承包時的承包人，還可以是某個承包人指定的繼承人，這個繼承人倒也可以是家庭中的年輕成員，哪怕他可能還是一個嬰兒。有學者建議實行“長子繼承制”，或許由當事人自主決定更好一些。無疑，這個繼承人在新頒發的證書上應當是替代了被繼承的承包人。

第三，確認外嫁女的承包經營權擁有者的身份和權利。1998年以前出生的女孩也都分得了承包地，長大后如果嫁到外地，丈夫家在另一個地方的農村，那里的承包地已經分配完畢，如果不能從父母兄弟家里分得她的一份土地收益，她的利益就受損了。因此，如果原籍村里按照法律規定沒有收回她的承包地，從理論上說，此次確權登記頒證應當明確，應當算是她的承包地流轉給了她的父母兄弟，她可以以承包經營權擁有者的名義，向父母兄弟要求取得流轉土地的收益。

從改革的意義上看，借此機會推進農村戶籍制度改革、明確二輪承包后新增人口的非城非農“居民”身份，可以成為農村改革的一個突破：不僅可以消除“農民”身份的束縛、以利于他們自由選擇進城還是返鄉（二輪承包時未能承包土地的農村青年大多數已經進城務工），更可以借此機會，對農民集體經濟組織成員資格進行界定確認。

“農民集體”應當有多個

如果進行戶籍制度改革，確認二輪承包后新增人口的“居民”身份，是不是說他們不再是當地“農民集體經濟組織”成員了呢？當然不是。他們不是承包地集體所有者的成員，還可以是另一些“集體”的成員。

事實上，從“增人不增地、減人不減地”成為國家政策和法律起，農村耕地的集體所有之“集體”成員資格也已經確定，并且成員范圍已經封閉、不再開放。某個人是某個行政村某個村民小組的居民，但他是二輪承包以后出生的，就不可能也不應當成為這個村民小組的“農村集體土地”所有者成員，即使他將來一生居住在這個村民小組里，在這里當農民耕種土地，他也只能流轉他人土地耕種，可以擁有經營權，而不再成為承包權的擁有者。

但是，一個人只要其父母戶籍和本人戶籍登記在這個行政村村民小組，他（她）就是這個行政村村民小組農民集體的成員，沒有機會成為本村承包地集體所有者成員，但還可以是村其他集體經濟組織的成員。比如說，在二輪發包、承包時，一些農村地區有意識留下了一些耕地，作為村民委員會或村民小組直接控制的土地資源，或者有一些承包人退回并且未處理的耕地等，這些地方的村民委員會、村民小組把這些耕地發包給本村村民或者外來農民，直接收取租金作為集體經濟組織的收入。那么作為這個村民小組或行政村農民集體成員，也是這些土地的集體所有者成員，有資格分得其中收益。也就是說，農村耕地作為承包地的所有者集體有兩種，一是耕地承包者集體，二是村民共有耕地所有者集體，后者并沒有對二輪承包后新增人口封閉。

事實上，類似的情況還有許多。比如宅基地，也是村民集體共有的。沒有機會獲得承包地的人，也有權依法向村民委員會要求分得一塊宅基地，取得其使用權。而只要一個村民依據相關法律程序取得了宅基地，他就是村宅基地集體所有之“集體”的成員。通常和宅基地連在一起的自留地、自留山，是家庭成員共同擁有，但自留地也是農民集體所有，所以取得了自留地的村民，也是自留地集體所有權人。

再比如村辦集體企業，它是利用集體的積累和收益投資的項目，那就應該是所有村民都有份的。農村集體經濟組織應當也包含由部分村民舉辦的經濟體，比如農民合作社，那只與參與人有關，與其他村民無關。而從市場經濟發展的趨勢看，這樣的經濟體在農村經濟中將會占據越來越重要的地位。

有的地方在分配集體經濟收益時，仍然把外嫁女作為集體經濟組織成員，給予各種形式的補償，這是有依據的。比如說，一個外嫁女出嫁時集體經濟組織并沒有解除她與本集體經濟組織的產權關系，那么本集體經濟組織創辦的企業取得了收益，她就有權要求取得她的財產權收益份額。外嫁女不僅可能原來是一個村土地集體所有者成員，可能還是村里其他集體經濟組織成員。

行政村中最大的集體是全體村民，但這個集體并不是同“農民集體經濟組織”完全重合的，尤其不與村承包地所有者集體重合。全體村民是一個社會組織，它的機構是村民大會，是村民自治組織，每個居住在這個村社區中的居民都有權參加村民自治，參與農村社區公共生活，但不一定是村每一個“集體經濟組織”的成員。一些地方有城市居民（包括一些城市退休官員、退休學者專家）定居在村里，雖然他既沒有承包地，也沒有宅基地（按照現行法律和政策他沒有資格申請分配宅基地，或者購買農房或宅基地，但可以長期租住村民的房子），但作為村里的常住人口，他不僅應當有權在村里依法從事各種生產經營活動，也應當有權參與村民自治。

有的村民離開了本村、進城落戶，按照戶籍制度改革的精神，他及其家庭成員會取得所在城市的居住證，從理論上說，他作為居住地常住人口，就應該在那里取得社區公共生活的參與權，而不再參與家鄉的村民自治，雖然他可能還保留了村承包地所有者集體等等集體的成員資格，有權參加相關集體經濟組織的活動。

在確權基礎上理順農村居民法律關系

在確權基礎上推進戶籍制度改革，首先可以確認二輪承包后新增人口的居民身份，事實上，同時也可以將其他農村居民重新登記為“居民”。因為確權登記頒證以后，承包了土地的農村居民并不一定是“農民”，他可以將土地流轉給“專業農民”、“職業農民”，自己進城務工，甚至進城落戶，也可以留在農村，轉而從事非農行業。農村居民不一定是農民，“農民”可以不再是身份，而是職業。

與此同時，不同的農民集體經濟組織，可以形成各自的組織，如作為耕地承包者可以為了共同利益結成更緊密的關系，比如建立某些專業合作社；宅基地所有者集體可以經常開會研究宅基地的問題，等等。各類利益群體各自依法組織起來，更好地維護和發展自己的合法權益，也將成為進一步落實和完善村民自治的有利條件。

由此，農村社會也可以更加開放。就農業發展而言，既然所有權已經落實、承包權已經穩定，經營權應當可以向任何人開放，有志于參與農村發展的人想要進入農村應當不再受到限制。當有意愿進入農村的各方面人員都可以進入到農村的各種“集體”中，農村發展將注入新的動力和活力。

在此基礎上，立法機關應盡快制定一部《農村集體經濟組織法》，對農村各種集體經濟組織及其成員的產權關系、活動方式等等進行規范，從而推動農村經濟社會加快發展，保護和保障農民利益，并推動農村基層群眾自治制度、基層協商民主制度不斷發展完善。