產(chǎn)能過剩，通常被西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)視為一種自然的市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象——源于企業(yè)為了應(yīng)對市場需求不確定性而須保持的合理閑置產(chǎn)能或者源于企業(yè)為了威脅競爭對手而進(jìn)行的策略性過度投資。因此，產(chǎn)能過剩問題也就被視為一個(gè)偽問題，因?yàn)檫@既不需要政府干預(yù)且政府也難以有效干預(yù)。然而，中國卻難以如此淡定。

自20世紀(jì)90年代以來，重復(fù)建設(shè)、過度投資、產(chǎn)能過剩、過度競爭和企業(yè)虧損增加等問題反反復(fù)復(fù)且愈演愈烈地困擾著中國。相應(yīng)地，中央也不得不頻繁地采取各種嚴(yán)厲的產(chǎn)能管控措施，盡管政策效果不盡如人意。比如， 2007年產(chǎn)能過剩問題本已有所緩解，但2008年刺激計(jì)劃又使其更猛烈地爆發(fā)，從而導(dǎo)致中央在2009下半年緊急采取了一系列嚴(yán)厲措施，但產(chǎn)能過剩問題至今也仍未得到有效解決。

雖然國企預(yù)算軟約束假說和發(fā)展國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“潮涌”假說可對中國的產(chǎn)能過剩問題作出部分解釋，但我們越來越清楚地認(rèn)識到中國特殊的“政治集權(quán)+經(jīng)濟(jì)分權(quán)”體制可能才是其最重要的制度性因素。在該體制下，一方面中央將發(fā)展和管理地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的主要職責(zé)分權(quán)給地方政府，尤其是市縣級地方政府，并相應(yīng)地賦予其大量的經(jīng)濟(jì)和行政資源；另一方面，中央掌握著地方官員的政績考核與人事任免權(quán)，并由此在地方官員之間形成某種基于經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績的晉升競賽。這就誘發(fā)了地方政府之間激烈的招商引資競爭，尤其是對那些投資規(guī)模巨大的項(xiàng)目近似瘋狂的渴望。我們還知道，1994年分稅制之后，那些掌握著土地一級開發(fā)權(quán)的地市（縣）級政府就將廉價(jià)，甚至違規(guī)出讓工業(yè)用地作為招商引資的最大法寶。

為了證實(shí)該假說，我們從中國土地市場網(wǎng)獲得了2007-2012全國工業(yè)用地出讓的微觀數(shù)據(jù)。由于我們可獲得每宗工業(yè)是在什么時(shí)候、被哪個(gè)政府、出讓給了哪個(gè)行業(yè)，因此我們構(gòu)造了一個(gè)包含260個(gè)城市127個(gè)行業(yè)的“年-城市-行業(yè)”的工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù)庫（注：剔除西藏、新疆、海南、云南、貴州、寧夏、青海以及四個(gè)直轄市）。

同時(shí)，我們以國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（簡稱《通知》）(2009.09.26)作為一次政策自然實(shí)驗(yàn)，采取DID方法開展了系統(tǒng)的回歸分析。這是因?yàn)椋阂环矫妫锻ㄖ访鞔_要求各級政府“對不符合產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的項(xiàng)目一律不批準(zhǔn)用地”且列出了“受管控行業(yè)”；另一方面，根據(jù)韓國高等人（2011）對全國28個(gè)行業(yè)1999-2008年產(chǎn)能利用水平的測算，我們又發(fā)現(xiàn)，雖然“受管制行業(yè)”都屬于“產(chǎn)能過剩行業(yè)”但是并非所有的“產(chǎn)能過剩行業(yè)”都被《通知》列為“受管制行業(yè)”。由此，我們可將所有行業(yè)分為三個(gè)類別，即“產(chǎn)能不過剩”，“產(chǎn)能過剩-非管制”以及“產(chǎn)能過剩-受管制”（注：各個(gè)類別下有若干具體行業(yè)）。按此分類，2007-2012年各城市向各個(gè)行業(yè)平均出讓的工業(yè)用地宗數(shù)如下圖。

在控制了城市的稟賦特征變量和城市主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人特征變量之后，回歸分析發(fā)現(xiàn)如下一些主要結(jié)論。

第一、在2010年之后，相對于產(chǎn)能不過剩行業(yè)，產(chǎn)能過剩但未受管制行業(yè)的城市工業(yè)用地出讓宗數(shù)的增勢更加強(qiáng)烈，但那些同屬產(chǎn)能過剩但受管制行業(yè)的城市工業(yè)用地出讓宗數(shù)的增勢卻受到明顯抑制。具體而言，相對于產(chǎn)能不過剩行業(yè)，每個(gè)地級市在2010-2012年每年向每個(gè)產(chǎn)能過剩-非管制行業(yè)顯著多出讓約0.25宗工業(yè)用地，而向每個(gè)受管制行業(yè)顯著少出讓約0.40宗工業(yè)用地。結(jié)果，雖然同為產(chǎn)能過剩行業(yè)，但相對于那些非管制行業(yè)，中央的產(chǎn)能管制措施導(dǎo)致每個(gè)城市政府在2010-2012年每年向每個(gè)受管制行業(yè)少出讓約0.65宗工業(yè)用地。

第二、那些受管制行業(yè)的城市工業(yè)用地平均出讓宗數(shù)卻并沒有顯著下降，更沒有按《通知》要求減少為0。統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，2010-2012年期間全國近87%的城市政府仍然向受管制行業(yè)出讓了大量工業(yè)用地，只不過違規(guī)出讓工業(yè)用地的程度在城市政府之間存在顯著差異。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，這些差異并不能被城市本身的一些重要特征（比如人均GDP、GDP省內(nèi)占比與財(cái)政壓力）所解釋，但卻與城市領(lǐng)導(dǎo)，尤其是市委書記的個(gè)人特征變量密切相關(guān)，因?yàn)槭形瘯洸攀浅鞘姓凶钪匾念I(lǐng)導(dǎo)。具體而言，如果市委書記的年齡較輕（尤其是小于55歲）、任職時(shí)間較短（不到4年）且之前有中央或省機(jī)關(guān)工作經(jīng)歷，則這些城市政府在中央采取產(chǎn)能管制措施之后向產(chǎn)能過剩-受管制行業(yè)出讓工業(yè)用地的宗數(shù)會(huì)顯著地多于其它城市。

第三，與城市政府財(cái)政壓力對城市違規(guī)出讓工業(yè)用地?zé)o顯著影響不同，城市上一年的非房地產(chǎn)投資越大，則城市政府違規(guī)向產(chǎn)能過剩-受管制行業(yè)違規(guī)出讓工業(yè)用地的宗數(shù)就會(huì)顯著下降。其中可能的原因是：若現(xiàn)有固定投資規(guī)模已可保證任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速足夠高，則城市政府冒險(xiǎn)違背中央禁令的沖動(dòng)就會(huì)減弱。這再次說明，城市政府違規(guī)出讓工業(yè)而擴(kuò)張過剩行業(yè)產(chǎn)能的基本動(dòng)力不是源于土地招商引資的財(cái)政激勵(lì)，而是城市政府主要官員的晉升壓力。

我們的研究表明，中國的產(chǎn)能過剩問題在很多程度上根植于中國特殊的 “政治集權(quán)+經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的政治經(jīng)濟(jì)體制之中。在該體制下，任期有限的地方政府領(lǐng)導(dǎo)必然會(huì)利用手中大量的經(jīng)濟(jì)和行政資源來吸引和支持那些投資規(guī)模巨大的項(xiàng)目，以防止自己在晉升競爭中處于不利地位。結(jié)果，那些符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段且投資巨大的行業(yè)往往會(huì)被迅速地發(fā)展為產(chǎn)能過剩行業(yè)。更嚴(yán)重的是，即便這些行業(yè)已處于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩狀態(tài)，市場力量也很難在短期內(nèi)改變地方政府的行為，以至于必須依賴中央的行政性產(chǎn)能管制措施。然而，即便中央采取了嚴(yán)厲的管制措施，地方政府仍然會(huì)想法設(shè)法突破中央管制措施而使政策效果大打折扣。這意味著，雖然中央所倡導(dǎo)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可在一定程度上緩解中國當(dāng)前的產(chǎn)能過剩問題，但是要促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)長期更加平穩(wěn)健康的增長，關(guān)鍵還是需要深化市場經(jīng)濟(jì)改革和適當(dāng)調(diào)整官員的考評晉升機(jī)制。

[原文刊于《世界經(jīng)濟(jì)》2016年11期，原標(biāo)題為“產(chǎn)能過剩、中央管制與地方政府效應(yīng)”。本研究得到了2015年度中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目面上重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：15XNA003）的資助。]