產能過剩，通常被西方主流經濟學視為一種自然的市場經濟現象——源于企業為了應對市場需求不確定性而須保持的合理閑置產能或者源于企業為了威脅競爭對手而進行的策略性過度投資。因此，產能過剩問題也就被視為一個偽問題，因為這既不需要政府干預且政府也難以有效干預。然而，中國卻難以如此淡定。

自20世紀90年代以來，重復建設、過度投資、產能過剩、過度競爭和企業虧損增加等問題反反復復且愈演愈烈地困擾著中國。相應地，中央也不得不頻繁地采取各種嚴厲的產能管控措施，盡管政策效果不盡如人意。比如， 2007年產能過剩問題本已有所緩解，但2008年刺激計劃又使其更猛烈地爆發，從而導致中央在2009下半年緊急采取了一系列嚴厲措施，但產能過剩問題至今也仍未得到有效解決。

雖然國企預算軟約束假說和發展國家產業發展的“潮涌”假說可對中國的產能過剩問題作出部分解釋，但我們越來越清楚地認識到中國特殊的“政治集權+經濟分權”體制可能才是其最重要的制度性因素。在該體制下，一方面中央將發展和管理地方社會經濟事務的主要職責分權給地方政府，尤其是市縣級地方政府，并相應地賦予其大量的經濟和行政資源；另一方面，中央掌握著地方官員的政績考核與人事任免權，并由此在地方官員之間形成某種基于經濟增長業績的晉升競賽。這就誘發了地方政府之間激烈的招商引資競爭，尤其是對那些投資規模巨大的項目近似瘋狂的渴望。我們還知道，1994年分稅制之后，那些掌握著土地一級開發權的地市（縣）級政府就將廉價，甚至違規出讓工業用地作為招商引資的最大法寶。

為了證實該假說，我們從中國土地市場網獲得了2007-2012全國工業用地出讓的微觀數據。由于我們可獲得每宗工業是在什么時候、被哪個政府、出讓給了哪個行業，因此我們構造了一個包含260個城市127個行業的“年-城市-行業”的工業用地出讓數據庫（注：剔除西藏、新疆、海南、云南、貴州、寧夏、青海以及四個直轄市）。

同時，我們以國務院發布《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》（簡稱《通知》）(2009.09.26)作為一次政策自然實驗，采取DID方法開展了系統的回歸分析。這是因為：一方面，《通知》明確要求各級政府“對不符合產業政策和供地政策的項目一律不批準用地”且列出了“受管控行業”；另一方面，根據韓國高等人（2011）對全國28個行業1999-2008年產能利用水平的測算，我們又發現，雖然“受管制行業”都屬于“產能過剩行業”但是并非所有的“產能過剩行業”都被《通知》列為“受管制行業”。由此，我們可將所有行業分為三個類別，即“產能不過剩”，“產能過剩-非管制”以及“產能過剩-受管制”（注：各個類別下有若干具體行業）。按此分類，2007-2012年各城市向各個行業平均出讓的工業用地宗數如下圖。

在控制了城市的稟賦特征變量和城市主要領導的個人特征變量之后，回歸分析發現如下一些主要結論。

第一、在2010年之后，相對于產能不過剩行業，產能過剩但未受管制行業的城市工業用地出讓宗數的增勢更加強烈，但那些同屬產能過剩但受管制行業的城市工業用地出讓宗數的增勢卻受到明顯抑制。具體而言，相對于產能不過剩行業，每個地級市在2010-2012年每年向每個產能過剩-非管制行業顯著多出讓約0.25宗工業用地，而向每個受管制行業顯著少出讓約0.40宗工業用地。結果，雖然同為產能過剩行業，但相對于那些非管制行業，中央的產能管制措施導致每個城市政府在2010-2012年每年向每個受管制行業少出讓約0.65宗工業用地。

第二、那些受管制行業的城市工業用地平均出讓宗數卻并沒有顯著下降，更沒有按《通知》要求減少為0。統計分析發現，2010-2012年期間全國近87%的城市政府仍然向受管制行業出讓了大量工業用地，只不過違規出讓工業用地的程度在城市政府之間存在顯著差異。進一步的分析發現，這些差異并不能被城市本身的一些重要特征（比如人均GDP、GDP省內占比與財政壓力）所解釋，但卻與城市領導，尤其是市委書記的個人特征變量密切相關，因為市委書記才是城市政府之中最重要的領導。具體而言，如果市委書記的年齡較輕（尤其是小于55歲）、任職時間較短（不到4年）且之前有中央或省機關工作經歷，則這些城市政府在中央采取產能管制措施之后向產能過剩-受管制行業出讓工業用地的宗數會顯著地多于其它城市。

第三，與城市政府財政壓力對城市違規出讓工業用地無顯著影響不同，城市上一年的非房地產投資越大，則城市政府違規向產能過剩-受管制行業違規出讓工業用地的宗數就會顯著下降。其中可能的原因是：若現有固定投資規模已可保證任期內經濟增速足夠高，則城市政府冒險違背中央禁令的沖動就會減弱。這再次說明，城市政府違規出讓工業而擴張過剩行業產能的基本動力不是源于土地招商引資的財政激勵，而是城市政府主要官員的晉升壓力。

我們的研究表明，中國的產能過剩問題在很多程度上根植于中國特殊的 “政治集權+經濟分權”的政治經濟體制之中。在該體制下，任期有限的地方政府領導必然會利用手中大量的經濟和行政資源來吸引和支持那些投資規模巨大的項目，以防止自己在晉升競爭中處于不利地位。結果，那些符合當前經濟發展階段且投資巨大的行業往往會被迅速地發展為產能過剩行業。更嚴重的是，即便這些行業已處于產能嚴重過剩狀態，市場力量也很難在短期內改變地方政府的行為，以至于必須依賴中央的行政性產能管制措施。然而，即便中央采取了嚴厲的管制措施，地方政府仍然會想法設法突破中央管制措施而使政策效果大打折扣。這意味著，雖然中央所倡導的供給側結構性改革可在一定程度上緩解中國當前的產能過剩問題，但是要促進中國經濟長期更加平穩健康的增長，關鍵還是需要深化市場經濟改革和適當調整官員的考評晉升機制。

[原文刊于《世界經濟》2016年11期，原標題為“產能過剩、中央管制與地方政府效應”。本研究得到了2015年度中國人民大學科學研究基金項目面上重點項目（項目編號：15XNA003）的資助。]