【編者按】

改革開放以來，伴隨著經濟快速增長及政府四輪有針對性的扶貧政策，中國減貧取得了巨大成就。從1979年至今，中國扶貧工作經歷了五個階段：

（1）1979-1985。這個階段的減貧主要靠經濟體制改革推動，貧困人口減少是農村系列改革的結果，存在較強的地域性。

（2）1986-1993。這期間，中央政府累計提供了467.2億元扶貧資金，中國農村貧困人口由1985年底的1.25億人進一步減少到1993年的8000萬人。

（3）1994-2000。1994年，國務院發布了“國家八七扶貧攻堅計劃”。這七年間，中國貧困人口減少了將近60%。但是仍有6000萬低收入人口，雖然已經脫貧，卻很容易返貧。

（4）2001-2010。這期間，中央專項扶貧資金累計投入2043.8億元。貧困標準由872元提高到1274元，但貧困人口由9030萬人下降到2688萬人。

（5）2011－2020。這期間，中央累計專項扶貧投入已經達到1879.9億元。2016年，按照精準扶貧的相關要求，中央財政安排撥付專項扶貧資金660.95億元，比2015年增長43.4%。

在過去的幾十年中，中國政府在農村扶貧上投入巨資，付出了重大努力，現在仍然在持續增加扶貧投入。但是，中國政府的扶貧計劃效果到底有多大？

中國人民大學國家發展與戰略研究院博士后周敏慧、中國人民大學經濟學院教授陶然合作的《市場還是政府：評估中國農村減貧政策》（《國際經濟評論》2016年第6期）通過對“八七扶貧計劃”效果評估，試圖回答上述問題。

“八七扶貧計劃” 是國家首次提出有明確目標和明確時間期限的扶貧計劃，該計劃提出要用七年的時間解決農村貧困人口的溫飽問題，實際上，到2000年，“八七扶貧”的目標基本得以實現。

“國家八七扶貧攻堅計劃”提出要用七年的時間解決農村貧困人口的溫飽問題，這是國家首次提出有明確目標和明確時間期限的扶貧計劃，為此中央財政投入了大量的扶貧資金（見表1）?！鞍似叻鲐氂媱潯钡慕涷灪筒蛔銓髞淼姆鲐氂媱澯泻艽蟮慕梃b意義，此后的扶貧計劃也對其中的某些方面進行了改進，但是也仍然留下了許多待改進空間。

“八七扶貧攻堅計劃”主要是以扶貧縣為單位進行的。1994年，國家確定了貧困縣的標準：1992年人均純收入低于400元的縣納入貧困縣，1992年人均純收入高于700元的原定貧困縣則退出國家扶貧扶持范圍。按照這樣的標準，最后劃定了592個國家貧困縣。一旦被列為貧困縣，那么相對非貧困縣，將會獲得大量的扶貧資金，每年中央的三項扶貧資金中，都有將近70%的資金流向了國定貧困縣。

根據《中國農村貧困監測報告》公布的數據計算，1997年592個國定貧困縣獲得的各類扶貧投資總額為192.89億元，相當于平均每個國定貧困縣得到3258.33萬元扶貧資金，而到2000年，平均每個國定貧困縣可以獲得4103.77萬元扶貧資金（這個數字超過大部分國定貧困縣一年的財政收入）。在此期間，扶貧資金最主要的投向是農業、基礎設施建設和工業，教育和醫療衛生等只占投資的很小部分。那么這些扶貧投入對國定貧困縣的影響如何呢？地方政府拿到巨額的扶貧資金之后又是如何使用的？這兩個方面是政策評估的主要方向。

“八七扶貧”的減貧效果

“八七扶貧”期間，為了達到七年的時間解決農村貧困人口溫飽問題的目標，中央和省級政府對國定貧困縣的轉移支付力度明顯加大。中央政府累計投入了1242億元的財政扶貧專項資金，每年投入的專項資金約占中央年度財政支出的5%~7%。

而在“八七扶貧”期間，盡管貧困線水平提高了將近一倍，但是極端貧困人口由1992年的8000萬人減少到2000年的3000萬人，貧困發生率由8.8%下降到3.0%。可以說這七年間，減貧的效果非常顯著。不過這段時期貧困人口的減少，跟1990年代中期經濟發展、農村人口大量流入城市打工也有很大關系。根據《中國農村貧困監測報告》的統計，僅1997－2000年四年間，國定貧困縣向其他地區輸出勞動力就達到6478.69萬人次。也就是說，原來貧困地區的勞動力，有很多是通過外出打工的方式實現了脫貧。

“八七扶貧”對國定貧困縣人均收入的影響

我們的研究結果顯示，相對于初始經濟發展水平類似的非國定貧困縣，在“八七扶貧”期間，雖然國定貧困縣獲得了更多的轉移支付，但是與非國定貧困縣相比，國定貧困縣的農民人均純收入增長率并沒有顯著提高。

這個結果表明，盡管從描述統計上看，國家級貧困縣的農民人均純收入指標有大幅度提升，比如2000年，國定貧困縣的農村居民人均純收入是1338元，而1993年只有488元，七年間增長了174.2%，但是與那些經濟發展水平相差無幾的非貧困縣相比，國定貧困縣人均收入增長率并沒有更高。當然，由于缺乏縣級城市居民可支配收入的數據，我們沒有辦法衡量加入國家級貧困縣對城鄉收入差距的影響，但合理的推測是，至少在“八七扶貧計劃”期間，如果扶貧資金與政策確實讓國家級貧困縣獲得較多的資金與政策支持，那么其效果更可能是提高了國家級貧困縣的城鄉收入差距。

研究也發現，如果從人力資本形成的角度看，與差不多經濟發展水平的非國定貧困縣相比，國定貧困縣的中小學入學率也沒有出現顯著提高。當然，這個結果可能是因為“八七扶貧”期間，教育和醫療衛生的扶貧資金只占總資金的4%左右，教育并不是一個重點扶持的對象。

“八七扶貧計劃”中的地方政府收支行為

除了優惠貸款之外，“八七扶貧”的扶貧資金主要是通過各種轉移支付的方式下撥給地方政府，但是大量的財政投入并沒有達到顯著提升貧困地區農民收入的效果。那么，地方政府到底是如何分配使用這些扶貧資金的呢？

我們發現，首先，相對于初始發展水平相似的非國定貧困縣，國定貧困縣收到的轉移支付，無論是一般性還是專項轉移支付，都要顯著高；其次，相對于非國定貧困縣而言，國定貧困縣政府并沒有減少收稅。換句話說，收到更多轉移支付之后，國定貧困縣政府并沒有減稅，而是增加地方的公共支出，這就說明扶貧過程中存在明顯的捕蠅紙效應（flypaper effect）。

然后我們評估了地方政府支出行為的變化。我們把縣級政府支出大致分為三大類：第一類是生產性公共品支出，比如說投資于農田水利基本建設支出等；第二類是居民服務類公共品支出，比如說教育、醫療等公共支出；第三類是行政與其他支出，包括政府的行政支出還有公共安全、公檢法、農林水氣事業費以及其他各類非生產性支出。當然，這種區分只是相對的，但卻非常有助于說明問題。

實證分析結果顯示，“八七扶貧”期間，相對于對照組，國定貧困縣行政支出顯著增加，特別是財政供養人口規?？焖僭鲩L，但是用于生產性公共品的支出并沒有顯著增加，居民服務類公共品支出也有一定增加，并且主要體現在教育支出上。換句話說，收到了扶貧專項轉移支付的國定貧困縣的政府，將會大幅度增加行政性支出，而不是生產性支出。另外，盡管在教育上的支出有顯著增加，但是中小學入學率并沒有顯著提升。

扶貧政策所面臨的基層治理挑戰

為什么大量的轉移支付并不能提高貧困縣的人均純收入的增長率？為什么貧困縣地方政府會大幅增加行政性開支而不是生產性支出？這主要還是地方政府治理問題。在“八七扶貧”過程中，地方政府對于扶貧資金的分配和使用不夠規范，再加上監管不力，出現扶貧資金嚴重滲漏的問題。

“八七扶貧計劃”期間，中國經濟整體疲弱，而中西部貧困地區的地方財政更加困難。在整體財源匱乏、自身資源稟賦較差的貧困地區，當財政壓力大到足以影響鄉鎮政府自身運轉的時候，基層政府在支出行為上顯然會將公共服務支出置于次要的位置。因此，扶貧轉移支付會通過各種形式挪作他用，首先就是用來支撐當地政府的行政性開支。另外，地方政府對于轉移支付的依賴，切斷了稅收和地方實際財政收入之間的紐帶，由此導致了“預算軟約束”的問題。機構的膨脹和財政支出的缺口會進一步倒逼中央財政繼續增加補貼，形成剛性的行政性支出需求。

我們曾經考察了中國西北部某縣地方官員對轉移支付的支配行為，結果發現：“八七扶貧計劃”期間，該縣專項轉移支付的挪用是一個非常普遍的現象，實際上，在不發達的地區，當地方政府嚴重依賴上級轉移支付時，鮮有激勵去提供更高質量的公共服務，而在政府機構就業成為當地最佳就業機會時，政府規模的擴張就尤其嚴重。

2000年以來，由于中央一般性轉移支付的增加以及對于轉移支付使用監管的加強，縣級政府挪用專項資金問題有所緩解。我們對國定貧困縣西北某縣做的案例分析顯示，與2001年前相比，2002年以后專項資金挪用率驟減。在2002年之前，專項資金的挪用率徘徊在58%和37%之間，但是該比率在2002年降至 23%，在2004年降至僅9%。但是，更加嚴格的監管制度是否可以提高基層政府對財政資金的使用效率呢？答案并不樂觀，我們在該縣的實地調查表明，專戶管理、封閉式運行的舉措雖然有助于提高專項資金的到位率，但縣政府依舊能夠通過向項目單位施加財政負擔，如削減部門預算撥款和增加該機構負擔的職員數量，來間接利用這筆資金。這些方式使得項目單位自身的財政負擔加重，以至于需要變相挪用專項資金來自行平衡收支。挪用事實沒有變化，變化的只是行為主體。

簡言之，對專項轉移支付監管加強之后，挪用并沒有減少，地方政府只是從直接挪用轉為間接挪用，進而重新平衡各個行政系統之間的利益。必須指出的是，專項資金的使用非常集權，這與一般性的財政自有資金存在很大的區別。教育和農業/農村發展公共服務部門拿到了更多的專項資金，但人均運轉費用相對于行政機關卻嚴重縮減。盡管這些部門在財政資金投入總量上保持著某種微妙的平衡，但是資源的配置權卻因部門專項經費占比的增加而變得更加集權。這其實對于基層公共服務的提供效率帶來了負面影響。例如，教育部門的財政和人事權力均日益集中，結果學校的自主權被剝奪，教育系統內部的水平競爭被破壞，教師的激勵體制被扭曲。這些現實問題都折射出現行財政轉移支付體制中存在的深層矛盾，很難通過簡單的、強制性的行政管理措施來得到有效解決，這是對基層治理的一個嚴重挑戰。