美國(guó)邊境陷入移民困境，為什么拜登在這個(gè)問(wèn)題上能做的也不多？ 原創(chuàng) 加美編譯 加拿大和美國(guó)必讀

移民法專家Muzaffar Chishti和Doris Meissner在外加雜志上發(fā)表評(píng)論，他們認(rèn)為，目前美國(guó)南部邊境面臨的難民潮規(guī)模是前所未有的，盡管拜登承諾會(huì)采取與特朗普不同的方法，但實(shí)際操作比承諾要難得多。因此也需要法制改革以及全面的外交策略，才能真正解決這個(gè)問(wèn)題。

拜登的競(jìng)選綱領(lǐng)是毫不掩飾地支持移民，與他的前任的做法形成鮮明對(duì)比。然而，事實(shí)證明，他的承諾難以兌現(xiàn)。美墨邊境的非法越境行為已經(jīng)達(dá)到了2000年以來(lái)的最高水平，移民來(lái)自比過(guò)去更多的國(guó)家。

當(dāng)然，拜登的當(dāng)選吸引了更多的移民嘗試過(guò)境，但這些移民要離開(kāi)的那些國(guó)家的狀況，也成為一個(gè)越來(lái)越強(qiáng)大的推動(dòng)力。疫情已經(jīng)使拉丁美洲的經(jīng)濟(jì)遭到破壞。去年年底，熱帶風(fēng)暴Eta和Iota襲擊了危地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多，導(dǎo)致數(shù)十萬(wàn)居民沒(méi)有住房或自來(lái)水。此外，暴力在這個(gè)地區(qū)依然普遍存在。

雖然拜登承諾為那些尋求入境的人提供人道待遇，但他并沒(méi)有很多工具可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)這一愿景。法院的裁決使特朗普政府的關(guān)鍵邊境政策得以繼續(xù)實(shí)施，而且國(guó)會(huì)對(duì)拜登提出的移民改革也沒(méi)有足夠的支持。

同時(shí)，共和黨人急于在2022年中期選舉前宣稱是拜登讓邊境地區(qū)出現(xiàn)混亂。移民問(wèn)題已經(jīng)成為了拖累他支持率的主要問(wèn)題。拜登雖然已經(jīng)承諾與上屆政府的做法決裂，但當(dāng)他面對(duì)邊境問(wèn)題的激增時(shí)，他不得不采用熟悉的措施來(lái)應(yīng)對(duì)移民潮：執(zhí)法和外交。

一場(chǎng)完美的風(fēng)暴

長(zhǎng)期以來(lái)，南部邊境給美國(guó)決策者帶來(lái)了挑戰(zhàn)，但今天的挑戰(zhàn)等級(jí)完全不同。

在上一財(cái)政年度，有166萬(wàn)次非法移民試圖越境（這些是事件，而不是單獨(dú)的個(gè)人），這是自2000年的164萬(wàn)次的記錄以來(lái)的最高數(shù)字。盡管大多數(shù)移民仍然來(lái)自墨西哥和北三角地區(qū)（注：中美洲的洪都拉斯，薩爾瓦多和危地馬拉），但來(lái)自其他國(guó)家的移民數(shù)量增加了六倍。在9月的短短幾天里，大約有1.4萬(wàn)名海地人抵達(dá)得克薩斯州的Del Rio，這并不是一個(gè)反常現(xiàn)象。

數(shù)以萬(wàn)計(jì)的海地人正從他們大多數(shù)人生活了5到10年的南美，向北走到美國(guó)邊境。還有報(bào)道稱，來(lái)自委內(nèi)瑞拉和巴西等國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)南美人直接飛往墨西哥北部城市，以期求能更容易進(jìn)入美國(guó)。

這些移民中的大多數(shù)都在尋求庇護(hù)。這是因?yàn)檫@基本上是沒(méi)有家庭成員或雇主擔(dān)保的移民能夠合法進(jìn)入美國(guó)的唯一途徑。然而，庇護(hù)法適用于一個(gè)狹窄的個(gè)人類別：那些因五個(gè)公認(rèn)的理由之一而逃離迫害的人，即種族、宗教、民族血統(tǒng)、政治觀點(diǎn)或特定社會(huì)團(tuán)體成員。

僅僅尋求改善生活的貧窮移民，盡管他們往往也面臨暴力、腐敗和政府的虐待，并不符合這些條件。

尋求庇護(hù)的人數(shù)之多，使美國(guó)的移民法院系統(tǒng)積壓了大量的案件，因?yàn)檫@類案件主要由法院來(lái)裁決。今天的案件量已達(dá)到146萬(wàn)的歷史最高水平，其中庇護(hù)案件約占一半。這意味著庇護(hù)案件需要等待多年才能結(jié)案。

這種長(zhǎng)時(shí)間的拖延有兩個(gè)后果：它們阻止了對(duì)符合條件的尋求庇護(hù)者的救濟(jì)，并成為吸引那些缺乏強(qiáng)有力的要求的人申請(qǐng)庇護(hù)，并在他們的申請(qǐng)等待期間留在美國(guó)多年。這破壞了為那些逃離迫害的人履行國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律義務(wù)的能力，以及實(shí)現(xiàn)對(duì)邊境的有序控制。

作為總統(tǒng)，特朗普推出了前所未有的懲罰性措施，以阻止抵達(dá)美國(guó)的人，而拜登在競(jìng)選過(guò)程中嘲笑這些措施，但在上任后卻發(fā)現(xiàn)它們很難結(jié)束。

造成移民家庭分離可能是特朗普政策中最引人注意的，但他其他不太為人所知的政策卻更加有效。特朗普實(shí)施了兩項(xiàng)計(jì)劃，俗稱“計(jì)量”（metering）和“留在墨西哥”，這些措施每次只允許有限數(shù)量的庇護(hù)申請(qǐng)者進(jìn)入美國(guó)，導(dǎo)致他們?cè)谀鞲玳L(zhǎng)時(shí)間等待庇護(hù)聽(tīng)證會(huì)的安排。

特朗普政府還拒絕了那些在到達(dá)美國(guó)邊境前經(jīng)過(guò)墨西哥的非墨西哥人的庇護(hù)資格。隨著新冠蔓延，政府援引了1944年（注：原文稱1893年，但經(jīng)查證42章應(yīng)該是1944年加入《美國(guó)法典》的）一項(xiàng)衛(wèi)生條例（俗稱“第42章”），授權(quán)驅(qū)逐所有試圖穿越邊境的人。

事實(shí)證明，與過(guò)去決裂是很難做到的

拜登在上任的第一天就中止了《移民保護(hù)議定書》（即留在墨西哥措施），但這項(xiàng)計(jì)劃的支持者在法庭上力爭(zhēng)恢復(fù)該計(jì)劃，8月，最高法院作出了有利于他們的裁決。美國(guó)國(guó)土安全部部長(zhǎng)亞歷杭德羅·馬約爾卡斯上個(gè)月宣布，政府將再次嘗試結(jié)束留在墨西哥計(jì)劃，但至少現(xiàn)在，這項(xiàng)計(jì)劃仍在實(shí)施。政府還繼續(xù)引用第42章，拒絕了大約60%的過(guò)境者，表面上是由于疫情期間的風(fēng)險(xiǎn)。

最近，政府還采取了一項(xiàng)更有希望的措施來(lái)改革庇護(hù)制度。具體而言，政府已提議將庇護(hù)申請(qǐng)的初步裁定從嚴(yán)重積壓的移民法庭，轉(zhuǎn)移到美國(guó)公民及移民服務(wù)局的庇護(hù)官員手中。這一創(chuàng)新可以使程序更加公平和高效，因?yàn)楸幼o(hù)官員更熟悉各個(gè)國(guó)家的情況，他們的程序是非對(duì)抗性的，因此更有利于提出保護(hù)申請(qǐng)。一旦投入使用，大概在2022年初，這些變化有可能使合法的尋求庇護(hù)者在幾個(gè)月內(nèi)，而不是幾年內(nèi)贏得他們的申請(qǐng)。

這項(xiàng)改革還將確保那些不符合條件的人被遣返，讓他們?cè)诿绹?guó)扎根之前就與原居國(guó)的必要支持服務(wù)聯(lián)系起來(lái)。

然而，即使庇護(hù)改革成功地實(shí)現(xiàn)了他們的目標(biāo)，他們也不能解決今天許多抵達(dá)的移民的情況。正如海地的案例所表明的那樣，大多數(shù)人并沒(méi)有資格獲得庇護(hù)。具有諷刺意味的是，美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)上有足夠的需求，無(wú)論是臨時(shí)工作還是長(zhǎng)期工作，可以由大量抵達(dá)的移民填補(bǔ)。而隨著基礎(chǔ)設(shè)施法案的通過(guò)，這種需求只會(huì)進(jìn)一步增加。

然而，開(kāi)放新的合法簽證途徑，或擴(kuò)大現(xiàn)有的簽證途徑超出了行政部門的權(quán)限。只有國(guó)會(huì)可以這樣做，而這在短期內(nèi)是不太可能的。

依靠國(guó)際合作解決問(wèn)題

這意味著拜登政府將越來(lái)越多地依靠西半球的國(guó)家來(lái)幫助阻止移民流向美國(guó)。這將要求華盛頓參與高級(jí)別的外交活動(dòng)，在各國(guó)之間達(dá)成更廣泛的協(xié)議，有時(shí)甚至包括與對(duì)手的協(xié)議。

這類外交以前有過(guò)例子。20世紀(jì)90年代，當(dāng)海地人和古巴人乘船前往美國(guó)時(shí)，克林頓總統(tǒng)繼續(xù)他前任的政策，讓美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)攔截他們的船只，并在關(guān)塔那摩灣建立了一個(gè)安全避難所來(lái)處理難民的申請(qǐng)。美國(guó)政府還在海地和古巴進(jìn)行國(guó)內(nèi)的難民處理，并通過(guò)談判解決固定每年從古巴接收合法移民的數(shù)量。

而在歐洲，歐盟在2016年與土耳其達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議，并支付了幾十億歐元，以誘使安卡拉阻止移民到達(dá)希臘。在前一年有超過(guò)100萬(wàn)來(lái)自敘利亞、阿富汗、伊拉克和其他難民抵達(dá)歐洲，嚴(yán)重破壞了整個(gè)歐洲大陸政府的穩(wěn)定之后，歐盟選擇了這種做法。

這方面拜登政府打交道最多的國(guó)家將是墨西哥。但西半球的其他國(guó)家也正在成為具有三重移民身份的國(guó)家，既同時(shí)是來(lái)源地、過(guò)境地和目的地。

困擾委內(nèi)瑞拉人、海地人和尼加拉瓜人的鎮(zhèn)壓、經(jīng)濟(jì)困難和自然災(zāi)害，以及幾十年來(lái)古巴人的出走，導(dǎo)致大量移民涌入巴西、哥倫比亞、巴拿馬和哥斯達(dá)黎加。對(duì)這些移民日益增長(zhǎng)的敵意，以及疫情在他們自己國(guó)家和東道國(guó)的肆虐，似乎正在助長(zhǎng)新的移民動(dòng)態(tài)，可能導(dǎo)致對(duì)區(qū)域穩(wěn)定的嚴(yán)重威脅。

正如美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在最近的南美之行中所建議的那樣，這樣的新現(xiàn)實(shí)，要求建立整個(gè)西半球的共同責(zé)任解決方案。美國(guó)可能會(huì)意識(shí)到，為確保這些國(guó)家能夠接受其中一些移民，并防止他們前往美國(guó)，提供大量資金支持是必要的。

在解決根本原因的同時(shí)，各國(guó)政府應(yīng)致力于在整個(gè)半球建立全面的移民和移民管理系統(tǒng)。這包括在簽證政策和系統(tǒng)、難民和庇護(hù)的保護(hù)能力、循環(huán)移民計(jì)劃、勞動(dòng)力市場(chǎng)和基于就業(yè)的合法移民途徑、邊境管制和移民人員的專業(yè)化、促進(jìn)人員和貨物合法流動(dòng)的技術(shù)、未經(jīng)授權(quán)的移民返回的協(xié)議，以及情報(bào)共享和執(zhí)法合作，特別是在走私和販運(yùn)方面。

這些都是復(fù)雜、長(zhǎng)期的舉措，應(yīng)該從國(guó)內(nèi)開(kāi)始，對(duì)美國(guó)移民法進(jìn)行早就需要的修改，使移民機(jī)會(huì)與未來(lái)的經(jīng)濟(jì)需求和人口趨勢(shì)相一致。然而，二十多年來(lái)，這些改革已被證明在政治上是棘手的。即使在民主黨占據(jù)國(guó)會(huì)兩院多數(shù)席位的情況下，拜登政府也未能取得進(jìn)展。

然而，只有通過(guò)多邊行動(dòng)和承諾，才能成功阻止不斷升級(jí)和混亂的移民潮。移徙和流動(dòng)應(yīng)該是健康、繁榮社會(huì)的內(nèi)在品質(zhì)，但也只有當(dāng)它們是東道國(guó)和移民本身的選擇，而不是絕望的行為。建立能夠使移民安全、合法和有序的戰(zhàn)略顯然是難以實(shí)現(xiàn)的，但它卻是西半球關(guān)系進(jìn)展的一個(gè)重要外交政策目標(biāo)。

原創(chuàng)：https://www.foreignaffairs.com/articles/americas/2021-11-23/americas-border-dilemma

原標(biāo)題：《美國(guó)邊境陷入移民困境，為什么拜登在這個(gè)問(wèn)題上能做的也不多？》

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