作者：中大咨詢研究院雙碳研究組

來源：中大商業評論（ID：mpreview）

引言

美國作為世界第一大經濟體累計產生了大量的碳排放，在2007年實現碳達峰之后，其碳排放開始逐漸下降，碳減排工作取得了一定的成果，對美國碳減排進行分析有助于理解美國碳減排邏輯，并提出對我國的啟示。

中大咨詢對美國減碳政策進行了梳理，發現美國減碳政策在搖擺中形成了以發展清潔能源為主，推動各部門低碳轉型、創新負排放技術為輔的路線，同時利用財政政策與碳交易市場機制推動企業自愿碳減排。中大咨詢認為我國應加強政策引導、完善市場機制，推動企業創新減排技術，保持政策連貫性以規避政策搖擺風險，推動我國碳減排的同時引領全球構建應對氣候危機新格局。

美國減碳政策發展歷程與總結

美國2019年碳排放量約占全球碳排放量的15%，累計碳排放（1900年至2019年）排名全球第一，需要承擔應對氣候變化的大國責任。但是美國兩黨執政理念存在差別，導致減碳政策在各階段表現出截然不同的態度，使減碳政策的發展經歷了一波三折的發展過程，造成了整體減排效果不夠理想的局面。美國不同于歐盟，其在早期較為依賴石油進口，但是隨著頁巖氣革命的發展，美國傳統化石能源產業又逐漸在經濟中占據了重要地位，因此美國內部傳統能源產業利益集團與新興產業利益集團存在一定沖突，使美國減碳政策反復多變。

萌芽時期(1993年以前)：以污染治理、節能增效為主制定政策，利用政策強化市場機制來推動節能減排工作

早期美國減碳政策整體上呈現出以污染治理、提高能源效率并調整能源結構為主線的特征，以環境稅、財政補貼、排污權交易為主要方式推動政策執行。美國在早期與歐盟類似，同樣是以重工業發展為主，產生了環境污染以及化石資源依賴問題，還面臨著能源危機。因此，美國的環境政策將解決環境污染與保護能源安全當作主要抓手，先后出臺了《1960年空氣污染控制法》《清潔空氣法案》《國家環境政策法》等多項法律法規，同時成立了美國環保局以推動美國環境保護。隨后又頒布了《能源政策和節約法案》《國家節能政策法》《聯邦能源管理改進法》《國家能源政策法1992》等法律法規，注重提高能源使用效率、減少能源使用產生的污染、開發可再生能源。

在實際執行中，由于早期行政管制手段存在財政壓力大、環境治理成本高且治理效率低、難以調動企業自主治理污染等弊端，導致單一的行政管制手段難以發揮應有的效果，由此美國政府開發了環境稅體系、排污權交易體系、財政補貼體系，利用政策引導市場，將行政管制與市場機制相結合，強化市場機制的作用，以此推動推動美國環境保護與能源開發工作的展開[1] [2] [3]。

在環境稅體系方面，這一時期內美國政府提出了《二氧化硫稅法案》、《綜合應對、賠償和責任法》、《環境收入稅法案》等政策法案，不斷完善美國的環境稅種，貫徹“污染者付費原則”，從而推動企業減少二氧化硫等污染物的排放，同時節約能源、提高能效；在排污權交易體系方面，1976年美國環保局提出補償政策，為超量削減污染物排放的企業提供“排放削減信用”認證，推動“排放削減信用”在市場上進行交易，在此之后美國的排污權交易制度逐漸建立，開展了一系列的排污權交易，如鉛交易計劃、《蒙特利爾公約》下的可交易許可證體系、《清潔空氣法》促成的二氧化硫許可交易體系[4]。

在這一時期內，美國經歷了國內外的環保運動、能源危機，引起了美國政府對環境治理、能源結構的反思，開始采取相應措施來應對環境污染與能源危機。同時，隨著國內外對全球氣候變化問題的認識逐漸深入，美國也開始關注氣候變化問題，但并未將其提高至戰略重心的地位，因此這一時期主要解決美國的環境與能源問題。在解決環境問題與節約能源的過程中，美國二氧化碳排放增長速度逐漸放緩（圖1）。

其原因是美國政府利用行政管制與市場機制推動企業自主節能減排，部分高污染企業跨國經營將生產工廠轉移至環境管制水平低的國家，此時又正逢美國產業結構優化，低污染的服務業快速發展，占GDP的比重不斷上升（圖3），令美國碳排放增速放緩。但是這一階段內，碳排放變化與GDP走勢高度相似（圖2），表明碳排放并未與經濟增長脫鉤，美國的二氧化碳排放仍處于增長階段。

圖1 1947年至1993年美國二氧化碳排放增長率。注：數據來源于Our world in data

圖2 1946年至1993年美國二氧化碳排放與GDP走勢。注：數據來源于Our world in data和世界銀行

圖3 1946年至1993年美國產業結構。注：數據來源于Our world in data

克林頓時期(1993年-2001年)：以能源政策為核心，推動節能減排

在污染問題得到緩解后，氣候變化問題得到重視，美國開始在國際上積極展開氣候外交，在國內開始以能源政策為核心推出減碳政策，利用稅收、財政等手段持續調動市場積極性，通過調整能源結構、提高能源利用效率來實現節能減排。

在國際方面，美國為提高自身國際領導力、引領全球發展以獲取經濟與政治利益，表現得相對積極，主張使用市場機制的手段來解決全球碳排放問題，并促進了《京都議定書》的簽署。

在國內方面，1993年，克林頓政府要求經濟、社會、生態之間保持協調發展，發布了《氣候變化行動計劃》，首次提出明確的減排目標：將2000年的碳排放量減少1.09億噸。之后由于環境污染得到了控制，美國減碳政策落腳點轉變為能源政策，提出《國家能源綜合戰略》、替代燃料免稅舉措、碳封存項目開發、可再生能源和分布式系統集成計劃、清潔燃料資助計劃、生物質能研發計劃等一系列舉措[5]，旨在提高美國各部門能源利用效率，改善能源消耗結構，同時利用碳捕集、封存技術減少碳排放?？肆诸D政府在政策執行中利用財政補貼[6], [7]、環境稅收、提供稅收抵免[8]、發起“氣候拯救者”等政企合作項目[9]，利用政策引導企業自主節能減排，從而推進美國節能減排工作。

克林頓政府的減碳政策主要以新能源的開發利用、能源效率的提高為目標，但此時美國聯邦政府預算約束較大，且美國國會由共和黨控制，兩方面因素限制了克林頓研發支出、財政補貼、稅收激勵等政策的實施，在這兩方面作用下導致克林頓政府的減碳政策并未達到較好的效果，使得美國在克林頓執政時期內的碳排放仍保持不斷增長的態勢（圖4）。在這一時期內，美國新能源政策的實施同樣未產生良好的效果，化石能源占比基本穩定在88%左右，保持在平穩狀態（圖5）。

圖4 1993年至2001年美國碳排放與GDP走勢。注：數據來源于Climate Watch和世界銀行

圖5 1993年至2001年美國能源結構。注：數據來源于Our world in data

小布什時期(2001年-2009年)：在國際上消極應對氣候變化，在國內積極推動低碳經濟

進入21世紀之后，國際上對氣候變化問題的重視程度逐漸提高，但是此時美國在國際上呈現出較為消極的態度。在小布什執政早期，美國政府認為《京都議定書》的內容不符合美國的經濟與政治利益，會導致失業率上升、物價上漲等問題而影響美國經濟發展，于2001年宣布退出《京都議定書》。之后隨著國際社會上《京都議定書》的生效，美國開始擔憂其國際領導地位受影響，加之國內外輿論壓力對小布什政府產生了較大影響，小布什政府對待氣候變化問題的態度有所好轉，但仍趨于消極，在巴厘島會議上反對歐盟的倡議，拒絕接受減排目標[10]。

然而，鑒于能源對外依存度較高且低碳經濟具有巨大的發展潛力，美國政府為維護國內能源安全與避免失去技術優勢，仍以相對積極的態度制定國內減碳政策。在小布什執政初期，美國頁巖氣革命還未取得良好成果，導致美國能源自給率仍較低，對外依存度仍不斷上漲，因此美國在這一階段內較為注重國內新能源的發展，提出了《2005 能源安全法案》《安全、負責任的、靈活的、有效率的交通平等法案2005》《2007 低碳經濟法案》等一系列政策法規，以此推動美國新能源的發展。

同時，歐盟在國際上積極推動全球應對氣候變化問題，試圖引導國際低碳技術與低碳經濟的發展，面對這樣的形勢，美國為維持自身技術優勢以獲取政治與經濟利益，也在國內推動碳減排相關技術的創新與應用。美國聯邦政府先后提出了《全球氣候變化技術計劃》《2007節能建筑法案》及《2008氣候安全法》等政策法規，利用財政補貼推動新能源技術的開發、開展“氣候領袖”、“能源之星”、“高效運輸伙伴計劃”等項目推動各部門碳減排，還制定了美國氣候變化技術計劃，利用聯邦財政撥款研究節能減排技術、二氧化碳回收與儲藏技術。

在實際執行中，“氣候領袖”、“能源之星”與“高效運輸伙伴計劃”等項目通過提供補貼、稅收優惠等措施直接作用于美國企業，促進企業與政府的合作，提高企業節能減排技術的應用，使企業自愿減排并進行低碳發展?！?005 年國家能源政策法》提出要使用稅收優惠、財政補貼等手段激勵企業與個人使用節能產品，從而從企業和個人層面共同推進節能減排。如對混合動力汽車提供最高3400美元的補貼、為減排技術項目提供貸款擔保、每年撥款2億美元以發展清潔煤碳技術、每年撥款5000萬美元用于生物質能源發展[11]。

隨著減碳政策的執行，“氣候領袖”、“能源之星”與“高效運輸伙伴計劃”等減排項目的快速擴展加速了節能減排工作的推進。美國在2007年實現碳排放達峰，經濟增長開始與碳排放脫鉤（圖6）。

圖6 2001年至2009年美國碳排放與GDP走勢。注：數據來源于Climate Watch和世界銀行

奧巴馬時期(2009年-2017年)：國際上積極引導氣候治理，國內發展低碳經濟，以發展新能源推動節能減排

奧巴馬政府時期，為提高國際地位并主導國際關系、消除小布什執政影響，美國在全球共同應對氣候問題上表現出積極的態度。美國政府在哥本哈根氣候大會上對碳減排的目標做出了承諾，還與其他發達國家以及發展中國家構建合作關系，推動全球碳減排。在這一推進國際碳減排過程中，美國在哥本哈根氣候大會上提出2020 年碳排放將比2005年17%、到2050年碳排放相比2005年減少83%的目標。之后的歷次世界氣候大會上奧巴馬都較為積極的參與。

同時，奧巴馬積極參加國際會議，促成美國與其他發達經濟體和發展中國家簽訂一系列的合作，如北美領導人峰會、美洲國家能源與氣候合作伙伴關系計劃、美加清潔能源對話行動計劃、中美能源效率行動計劃等，推進新能源技術、碳捕集技術創新與應用，發展新能源汽車等綠色產業。在2015年，美國與中國簽署了《中美元首氣候變化聯合聲明》，之后在兩國合作推動下，巴黎氣候變化大會終于達成了《巴黎協定》，共同促進全球范圍內應對氣候變化工作的推進。

為應對經濟危機，奧巴馬政府積極推動美國國內低碳經濟發展，利用稅收、財政補貼和碳交易等方式推動形成企業自愿減排模式，以期實現經濟復蘇與進一步發展。奧巴馬政府重視低碳發展，提出以“綠色經濟復興計劃”作為從經濟危機中恢復的首要任務，將清潔能源與減排技術的開發視為美國經濟新的增長點。

美國政府出臺了《美國復蘇與再投資法案》，將開發利用新能源與限制溫室氣體排放寫入了法案中，加強清潔能源的利用與開發，《法案》提到要投資580億美元至氣候、能源領域，推動清潔能源開發、能源效率提高、化石燃料低碳化技術開發等，希望通過培育新能源產業促進美國經濟增長。之后出臺的《清潔電力計劃》等政策法規對美國能源供給側與消費側兩方面進行改革，推動清潔能源技術創新，推廣清潔能源的利用和普及，并且開始關注溫室氣體減排。此外，區域溫室氣體減排行動（RGGI）和加州碳市場分別于2009年和2013年正式實施，利用碳交易來推動企業碳減排[12]。

這些政策的實施途徑同樣是稅收、補貼等手段與碳交易市場機制，共同推動企業與個人層面的碳減排，如，對替代燃料進行稅收減免[13]，為水電生產與太陽能發電獎勵撥款，撥款超過30億美元支持碳捕獲、利用和儲存(CCUS)技術和相關項目[14]，補貼電動汽車的發展，限制建筑能源消耗，向企業提供貸款或貸款擔保[15]，以此進一步加強與企業之間的合作，共同促進美國碳減排。

這些政策舉措在內容上以提高能源效率、發展新能源、創新溫室氣體減排技術為主，在形式上以稅收、財政補貼、碳交易為主（圖7），從各部門減排入手，加強政企合作，調動企業積極性以形成自愿減排模式，對美國國內節能減排工作產生了積極的作用。

圖7 奧巴馬時期減碳政策作用路徑

在2007年碳達峰之后，美國能源結構中煤炭占比持續減少，天然氣以及新能源占比不斷提高，能源結構不斷優化（圖8）。主要原因是隨著技術的成熟，美國頁巖氣革命在這一時期內取得了一定的成效，加之《美國電力法》等政策法規的推動，美國煤炭使用逐漸下降，而天然氣使用量逐年遞增，降低了美國的碳排放。與此同時，美國的碳排放呈現出在波動中逐漸降低的趨勢，到2017年碳排放約為56億噸，比2007年下降了約7億噸（圖9），其原因主要是煤炭的使用量減少，直接使美國碳排放逐步下降。

圖8 2009年至2017年美國能源結構。注：數據來源于Our world in data

圖9 2009年至2017年美國碳排放與GDP走勢。注：數據來源于Climate Watch和世界銀行

特朗普時期(2017年-2021年)：應對氣候問題“開倒車”，但國內已經形成“自下而上”的低碳經濟發展模式推動碳減排

特朗普政府時期，美國在應對氣候問題上“開倒車”。在國際方面，特朗普政府以消極的態度應對全球氣候變化問題。由于特朗普不認同人類活動造成全球變暖，加之其背后的利益集團以傳統制造業、化石能源行業為主，而且共和黨的身份也讓他對氣候變化持消極態度，其政策傾向于支持傳統能源行業。

在國際方面，特朗普上任伊始就宣布退出《巴黎協定》，打擊了國際氣候合作信心，使得全球范圍內的碳減排受到巨大影響。

在國內方面，特朗普政府為消除奧巴馬政府的影響，對碳減排同樣秉持消極的態度，導致美國聯邦政府層面減碳政策發生變化。特朗普政府簽署了《能源獨立行政令》，撤銷了部分氣候相關的減碳政策法案，最重要的是廢止了《清潔電力計劃》，并且在政策上向化石能源傾斜，限制了清潔能源的發展。例如，特朗普政府支持Keystone XL 和Dakota Access 長距離油氣管道建設，推動化石燃料開采，還撤銷了限制煤炭生產的規定，這些舉措雖然促進了美國傳統能源產業的發展，卻在實際上影響了美國碳減排的效果。

雖然特朗普政府秉持消極態度，但是受長久以來低碳經濟發展的影響，美國低碳發展的整體方向并未發生根本改變，新能源技術以及碳減排技術仍得到了能源部、部分州政府、企業層面的支持，公司、行業、州政府秉持著低碳發展的理念，形成了“自下而上”的低碳發展模式推動碳減排[16]。美國能源部宣布了一系列的低碳與零碳能源技術資助計劃，并且制定《恢復美國的核能源領導地位戰略》，旨在推動核能技術發展與出口，與此同時，美國能源部還對碳捕集、利用和封存技術研發項目進行資助。

美國在特朗普政府時期經歷了政策上的“開倒車”行為，雖然已經形成的企業、行業與州政府的“自愿減排”措施推動美國實現“自下而上”的減排過程，使美國社會仍沿著低碳的方向發展，但是共和黨與民主黨之間的競爭與沖突導致美國碳減排工作無法一以貫之地持續推進，使得減排效果不夠理想、碳排放量存在較大波動。甚至美國2018年碳排放為58億噸，相比2017年的56億噸又產生了一定幅度的上漲，雖然2020年美國碳排放產生了一定幅度的下降，但其直接原因是新冠疫情導致美國企業生產活動受到極大影響，碳排放量降低。因此，在特朗普執政時期內美國減碳政策執行力度不夠，若要達到1.5℃的溫升目標，美國仍存在較大的減排要求。

拜登時期(2021年至今)：積極推動氣候治理，從能源角度入手加速各部門低碳發展

進入拜登政府時期以來，美國在減碳政策方面又表現出較為積極的態度。在國際上，拜登政府將氣候變化確立為“美國外交政策和國家安全的基本要素”，且其奉行多邊主義的外交政策，希望美國在氣候外交新格局上取得領導地位。因此，拜登政府上任伊始就宣布重新加入《巴黎協定》，推動全球氣候治理，試圖在全球解決氣候變化問題的過程中占據領導地位[17]。拜登政府還制定了氣候融資計劃以減少國際高碳項目、增加氣候融資，這些行為表明拜登政府在氣候問題上采取了積極合作的方式，希望通過應對氣候危機的行為來鞏固美國盟友體系，并且重塑美國的國際領導力。

在國內，拜登政府恢復了奧巴馬政府時期的積極態度，甚至猶有過之，提出“3550”目標，即到 2035 年通過可再生能源實現無碳發電，到2050年實現碳中和。拜登政府為了消除特朗普執政帶來的影響，推出了一系列的行政命令來推進碳減排工作，例如，發布了《應對國內外氣候危機的行政命令》《清潔未來法案》等，通過推動新能源技術創新、實施綠色清潔能源解決方案、加大清潔能源投資、利用綠色金融優化市場資源配置等途徑來促進能源轉型，將發展清潔能源與美國經濟發展相結合，加速各部門的低碳發展。具體而言，拜登政府計劃投資4000億美元對技術進行創新與應用，降低清潔能源、碳捕集、燃料替代等技術的應用成本。同時，拜登政府還計劃投資16000億美元興建基礎建設，其中包括了建設充電樁、優化交通路線、優化電網布局、實現清潔能源發電、升級改造現有高耗能建筑物、發展氣候智能型農業。

美國減碳政策啟示

美國減碳政策經過多年的發展，形成了政府利用政策法案引導、市場自發調節的總體減排模式，通過稅收、財政補貼、碳交易等手段推動行政管制與市場機制相結合，共同推進減碳政策的執行。

在這個模式下，美國形成了發展新能源、調整能源結構、創新負排放技術的碳減排路線，取得一定碳減排效果的同時獲取了技術優勢。然而共和黨與民主黨之間的執政理念差異導致美國部分減碳政策延續性較差，使減碳法案為美國碳減排起到了重要作用。從美國減碳政策的制定與實施過程中可以總結以下經驗：

第一，美國減碳政策在執行上形成了積極利用財政手段與市場機制推進企業層面的碳減排的方式，以“自下而上”的自愿減排模式推進碳減排工作。在這一過程里，美國政府重視通過政企合作的模式來創新減碳技術，利用政府政策引導市場發展，提高市場積極性，獲取技術優勢從而維護美國的國際競爭優勢。在政策執行中，美國政府采取了稅收、補貼、金融等手段影響企業生產經營的成本，通過市場價格機制促使企業自愿開展創新活動以發展碳減排技術。

目前我國在稅收體系、財政補貼、綠色金融等方面已經取得了長足的進步，但是仍存在未能直接針對碳排放征稅、碳排放權交易市場不夠完善等缺點需要改進。

因此，我國需要保持創新驅動策略，不斷完善稅收、財政補貼、碳交易、綠色金融等體系來調動企業積極性，使“看得見的手”與“看不見的手”互相協同、相得益彰，加強政企合作，激發市場活力，利用政企合作模式推動技術創新以獲取核心技術，在低碳經濟發展中取得優勢。

第二，美國減碳政策在內容上以創新清潔能源技術為主線，取得了一定技術優勢，逐步調整自身能源結構，提高能源自給率并減少碳排放。目前我國在光伏產業等清潔能源技術方面處于國際領先地位，新能源產業已打下堅實基礎，在產業規模、制造技術水平、成本競爭力等方面有明顯的競爭優勢，但在某些方面仍存在著短板與劣勢，需要我國付出極大的努力來克服，如海上風電、氫能與燃料電池技術距離全球頂尖水平仍有差距[18]。同時，這也意味著在拜登政府積極的減碳政策下我國在新能源技術開發應用中面臨著更加激烈的競爭局面。

因此，我國需要推動海上風電、氫能、燃料電池、碳捕集、利用與封存等技術的創新，加速推進新能源核心技術自強自立，獲取國際競爭優勢，提高能源獨立性，推動國內乃至全球的碳減排。

第三，縱觀各時期內美國減碳政策的變化，克林頓、奧巴馬、拜登等民主黨派總統的減碳政策較為積極，而小布什和特朗普等共和黨的態度則是較為消極。黨派執政理念之爭導致美國減碳政策出現了明顯的“鐘擺效應”，這導致美國政策的連續性較差，無法產生更長期的效果。因此美國各項具有延續性的法案在實際上對長期碳減排工作的推動作用更強，例如《清潔能源標準法案》等法案推出后，即使政府換屆使總統行政命令出現了反復，也令美國相關的碳減排工作得以持續推進，并取得一定的減排效果。

我國目前針對“雙碳”目標也出臺了一系列的政策，然而在政策推進碳達峰碳中和相關工作過程中，部分地方不可避免地產生了“一刀切”和“運動式”減碳行動，導致政策效果不夠理想。因此，我國在制定減碳政策法規時需要吸取美國的經驗教訓，以此為戒，不斷完善碳達峰碳中和“1+N”政策體系，發揮立法的延續性優勢，持續推進減碳工作。

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