從某種意義上來說，“垃圾”已經成為了今天日本的驕傲。

一方面，城市中的道路、廣場等公共場所，很少會設置垃圾桶，每個人必須把自己的垃圾帶回家處理。由于人們普遍配合和遵守規則，城市空間仍然能保持干凈與整潔。

另一方面，每一位居民在自己的住所，又要遵守垃圾分類原則。大家必須根據所在社區的規定，在指定時間，把指定類別的垃圾，扔到指定的地方，以便市政機構回收。最后，日本領先全球的處理技術能有效率地對垃圾進行焚燒、填埋或再利用。每年世界各地政府到日本垃圾處理場的考察行程絡繹不絕，正是日本在這方面成功的佐證。

但其實，日本城市垃圾處理事業的發展遠非一帆風順。今天我們看到的井然有序，無一不是掙扎與轉型之后的產物。而本文要介紹的發生在20世紀下半葉的東京“垃圾戰爭”，正是最好的代表。參與這場“戰爭”的各層級政府以及普通市民，都從自己的角度出發，試圖形塑市政工程。他們最終達成妥協的結果，對東京市政建設所產生的影響，一直持續到今天。

戰爭前奏：經濟高速成長的明與暗

受到戰爭重創的日本經濟，在經歷了10年左右的短暫恢復期后，立刻進入高速發展時代。在這期間，日本總體經濟表現以及人均收入水平都實現了成倍增長。但與大量生產、大量消費相伴而生的，則是大量廢棄。

舉例來說，1965年東京市中心23區的日均垃圾生產量還是7903噸。但六年之后的1971年，這一數字就變成了13971噸，增加了76.78%。

除了垃圾量的增長，垃圾種類的增加也不可小覷。其中最為顯著的是不可燃垃圾的激增。在1971年，東京垃圾中只有三成可以通過焚燒來進行處理，而剩下的七成則要依靠填埋來解決。

彼時，東京各區的垃圾處理工作由東京都政府下轄的清掃局統一進行管理。1950年代開始，清掃局意識到，市內現有的垃圾填埋場開始逐漸飽和，如果不開拓新的場地，便無法應對不斷增加的垃圾量。

為此，東京都政府在兩方面展開行動。首先，政府1956年通過了《清掃工場建設十年計劃》，并先行在大田、世田谷、練馬和板橋這四個人口眾多且以居住為主要功能的區內實現了新垃圾處理廠的建設。

其次，針對不可燃垃圾的填埋，東京都政府則確定了在江東區南部進行填海處理的方針。

正如其名字所暗示的，江東區位于東京的東部，隔著隅田川和市中心相望。而江東區的南部則面朝東京灣。從1655年開始，江東區就開始成為東京（當時還是江戶）的垃圾填埋地。

在戰后的1957年，東京都在江東區的夢之島修建了第14號填埋場。修建之前，都政府向江東區承諾，會盡最大努力，防止垃圾帶來的危害。但這一工程最終結果卻不甚理想——這也導致都政府在1964年要修建第15號填埋場時，受到來自江東區政府和區民的強烈抵制。

對此，東京都政府再次作出承諾。都政府向區政府保證，垃圾的填埋工作會在1970年結束，此后的垃圾處理會在各區分別進行。在此協議之下，江東區繼續接受來自其他區垃圾的流入。但這一不可能完成的承諾也為此后“垃圾戰爭”的爆發埋下了種子。

戰爭爆發：都政府、區政府、住民的三方角力

雖然東京都政府通過了前述《清掃工場建設十年計劃》。但并非所有區的處理廠建設都能順利進行。其中，位于東京西部的杉并區站到了風口浪尖上。

在1966年，東京都政府選定了杉并區的高井戶地區作為該區垃圾處理工場的建設地。由于此前都政府一直把同區的另一塊地點作為候補，且在選址更改后沒有向附近市民作出明確說明，新消息的公布立刻導致附近住民強烈反對，處理廠建設計劃不得不被暫時終止。

另一方面，江東區政府和區民也慢慢意識到，都政府關于垃圾填埋到1970年為止的承諾，根本沒有實現的可能性。到了1971年，平均每天有5000輛以上的搬運車，將東京中心23區所生產的垃圾中的70%搬運到江東區進行填埋。由此產生的交通堵塞、蚊蟲叢生、空氣污染甚至是火災，給江東區區民的日常生活造成重大困擾。

1971年的9月27日，江東區政府終于忍無可忍。區議會通過決議，表明了反對其他區垃圾進入本區境內的決定。在此之上，江東區還向其他22區以及東京都政府發出公開信，質問他們是否同意“在自己區內設立垃圾處理廠”。江東區將拒絕那些來自無法作出明確答復的區的垃圾處理車。第二天，東京都知事美濃部亮吉在都議會發表演講，宣布了“垃圾戰爭”的開始。他也同時表明決心，一定要取得戰爭勝利，改革市政建設。

一觸即發的“垃圾戰爭”，卻不像東京都政府預想的那樣容易解決。1972年，都政府決定先從杉并區入手，解決垃圾處理的建設問題。都政府和杉并區的公務員以及居民，組成“都－區懇談會”，圍繞垃圾處理廠展開了博弈。

但在懇談會還沒有談出任何實質性的結果時，一波未平一波又起。同年12月，由于年末垃圾的季節性增加，東京都決定在全市設立8個臨時垃圾收集所應急。其中一個就設在杉并區。雖然臨時垃圾收集所并沒有設在高井戶，但對垃圾處理問題十分敏感的杉并區民們，立刻展開了對該所的反對運動。12月16日，居民還與都政府的工作人員發生了激烈對抗。

目睹了這一切的江東區政府和區民們，對杉并區和都政府徹底喪失了希望。12月22日，在區長親自帶領之下，江東區展開了阻止杉并區垃圾入境的計劃。區政府職員和區民在各主要路口設立檢查站，并盤查每一輛垃圾處理車的證件。要是該車來自杉并區，則立刻阻止其進入。受此影響，杉并區內垃圾開始不斷累積，蚊蠅、異味充斥街頭。雖然在都政府出面調停之下，江東區暫時停止了阻止行動，“垃圾戰爭”的第一次高潮告一段落。但事件還遠沒有得到解決。翌年5月，杉并區的居民們又連續發動總動員，使得懇談會三次流產。而江東區同樣再次搬出了阻止杉并區垃圾入境的行動。

“垃圾戰爭”的最終轉機發生在1973年10月。面對始終沒有推進的杉并區垃圾處理廠建設，江東區準備第三次發動禁止垃圾車入境的行動。而這一次，江東區甚至威脅要把抵制范圍擴大到東京全體。

意識到問題嚴重性的東京都政府終于再也坐不住了。都政府一改過去的被動調停者姿態，開始主動介入戰爭之中。

東京都給杉并區定下了11月5日這一最終期限。在杉并區反對派仍然拒絕之后，美濃部知事宣布，將用強制收用的手段來建立垃圾處理廠。

在日本，在當時，強制收用可謂一個大膽舉動。支撐戰后日本民主體制的重要一環就是土地的私有化。政府對利用公權力來征收私有土地的方法本身就十分謹慎。另外，和“垃圾戰爭”幾乎同時進行的，還有著名的成田機場反對運動，公權力的運用受到了來自社會的嚴格監督。

反對者們立刻對美濃部知事的強制收用決定提出抗告。最終，在東京地方法院的調節之下，杉并區的反對者與東京都政府在1974年11月21日實現全面和解。區民同意建設杉并區垃圾處理廠。但該廠的設計以及利用決策都必須參考居民團體的意見。1978年，杉并垃圾處理廠開始動工，并于4年后的1978年正式竣工并投入運作。

戰爭后續：市政新思維

如果從杉并區垃圾處理廠選址得到確認的1966年算起，到1974年都政府與反對派市民達成共識為止，東京“垃圾戰爭”一共持續了8年時間。在這期間，東京都政府、杉并區和江東區的政府及居民都從自己的立場出發，試圖影響市政建設。而最終，由于都政府的強勢姿態，以及公眾對杉并區反對派居民“反正別在我后院”（英語中的NIMBY，Not in My Backyard）態度越來越反感，問題才得到解決。

而“垃圾戰爭”對后續東京市政的影響也不可小視。

作為反對且最終失敗的一方，杉并區區民們利用起這次機會，把動員和市民參與進行了制度化。在與東京都政府達成協議后，杉并區民成立了專門的公民組織，來監督工場的建設。在他們的要求之下，處理廠不僅修改了設計方案，還修建了一條專門用于垃圾運送的道路，把對垃圾對住民的影響降到最低。另一方面，處理廠還幫助建立了高井戶區民中心等一系列公共機構，從而把處理廠運營的收益最大程度地反饋給當地住民。

而戰爭的勝利者——東京都政府，也意識到市政改革的重要性，特別是垃圾處理機制改革。

在抗爭中，杉并區民很大的一點不滿在于，認為自己的區政府沒能很好地代表自己的意見。在東京都政府對垃圾處理“大一統”的情況下，各區居民容易產生自己利益被犧牲的擔憂，這并不難理解。

而垃圾處理制度終于在2000年的都區制度大改革時得到調整。在新的體系下，東京都中心23區的垃圾處理工作全部下放到各區獨立開展。每個區負責本區居民垃圾的回收和運送工作。而由23區聯合成立的垃圾處理合作組織，則通過全東京21個區域處理中心，對可燃垃圾和大型垃圾進行預處理。最終，可燃垃圾的殘骸和不可燃垃圾才交付由東京都政府運營的填埋場進行最后的填埋作業。這樣的機制不僅保證各區的獨立性和能動性，也讓整個垃圾處理過程變得更為有效。