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國研中心|“帶孩子上下班”可能嗎?企業(yè)參與托育服務(wù)的建議
2021年6月國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)的《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實施方案》進一步明確指出,“支持工業(yè)(產(chǎn)業(yè))園區(qū)、用人單位等利用自有土地或設(shè)施新建、改擴建托育服務(wù)設(shè)施,普惠托位要向社會開放提供”。推動企業(yè)等用人單位參與提供托育服務(wù),已成為當(dāng)前和今后一段時期中國托育服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。
一、鼓勵企業(yè)參與提供托育服務(wù)意義重大
(一)拓寬普惠性托育服務(wù)供給的重要渠道
最近由中共中央政治局審議通過的《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》提出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”,再次明確強調(diào)“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”。對國家和全社會而言,通過企業(yè)等用人單位提供托育服務(wù),可以在緩解公共財政支出壓力的同時,進一步拓寬普惠性托育服務(wù)的供給渠道,滿足人民群眾不斷擴大的托育服務(wù)需求。
企業(yè)等用人單位提供托育服務(wù),不僅可以擴大托育服務(wù)投入總量,增加普惠性托育服務(wù)資源,提高托育服務(wù)質(zhì)量,從而有效解決存量不足、增量困難、質(zhì)量不高的問題,而且能夠在不過度增加公共經(jīng)費支出的前提下緩解女性在傳統(tǒng)性別分工下的育兒壓力,鼓勵和促進女性就業(yè),增加勞動力市場供給,在實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益的同時更好促進社會性別平等。更為重要的是,相比于其他類型托育服務(wù)機構(gòu)而言,企業(yè)可以根據(jù)用工特點提供更符合員工實際需求的托育服務(wù)內(nèi)容。例如,根據(jù)員工上下班時間、倒班等情形延長或調(diào)整托育時間、提供夜間托育等。
(二)改善企業(yè)文化和工作效率的積極做法
對企業(yè)而言,為員工提供托育服務(wù),不僅能有效解決員工托育問題,更好地平衡工作和家庭,降低女性員工生育后離職的概率,避免企業(yè)人才培養(yǎng)資源投入的浪費;而且有助于改善勞動關(guān)系,提高員工工作效率和積極性,建立包容性的企業(yè)文化,最終為企業(yè)帶來更大經(jīng)濟和社會效益。
家庭是人口再生產(chǎn)的重要場域,是聚集托育需求的重要場所;企業(yè)是經(jīng)濟生產(chǎn)的主要場所,是解決托育需求的重要場所,為員工提供托育服務(wù)可以有效減少社會生產(chǎn)和人口再生產(chǎn)之間的矛盾。托育服務(wù)的短缺可能會導(dǎo)致企業(yè)更高的離職率和曠工率,從而降低企業(yè)生產(chǎn)效率。2004年,一項針對美國305家企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),因子女照料導(dǎo)致員工缺席的問題,大約給企業(yè)帶來每名員工每年610美元的損失。可見,企業(yè)若能提供方便、可及、優(yōu)質(zhì)的托兒設(shè)施,將有助于降低此類損失,進而穩(wěn)定企業(yè)的運作與生產(chǎn)能力。眾多國內(nèi)外成功案例也表明,企業(yè)提供托兒設(shè)施,不僅能成為吸引優(yōu)秀人才的重要因素,有助于減少企業(yè)在招聘、培訓(xùn)方面的支出,還能提升員工的忠誠度和留任率,增強員工歸屬感和企業(yè)的向心力。
(三)減輕養(yǎng)育壓力和促進家庭和諧的有效途徑
企業(yè)參與提供托育服務(wù)是促進“工作-家庭”平衡、建設(shè)“家庭友好型”組織的重要舉措,是企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的具體體現(xiàn)。
對員工及其家庭而言,企業(yè)提供托育服務(wù)具有多重積極作用。第一,企業(yè)參與辦托可以有效解決“入托難、入托貴”等問題。就近入托可以實現(xiàn) “帶著孩子上下班”,全方位減輕員工家庭養(yǎng)育的經(jīng)濟壓力和精神壓力,避免女性因生育導(dǎo)致職業(yè)間斷。第二,企業(yè)參與辦托可以改善親子關(guān)系和促進兒童早期發(fā)展。企業(yè)辦托不僅可以方便員工在工作空閑時看望孩子,增進親子關(guān)系,還有助于提高母乳喂養(yǎng)率,對嬰幼兒認(rèn)知和非認(rèn)知能力的發(fā)展有重要作用。第三,企業(yè)參與辦托可以減輕隔代照料負(fù)擔(dān)和改善老年生活質(zhì)量。就近入托給原本需要承擔(dān)照料幼兒職責(zé)的老人減了負(fù),提升了老年人的生活質(zhì)量,在“幼有所育”的同時實現(xiàn)“老有所樂”。
二、企業(yè)參與提供托育服務(wù)面臨的主要困難和挑戰(zhàn)
從世界范圍看,企業(yè)為其員工子女提供托育服務(wù)也有不少成熟的做法。谷歌、微軟、高盛集團等國際知名企業(yè) 21世紀(jì)初就開始在其全球許多辦公室設(shè)立了兒童中心,為其員工子女提供照護服務(wù)。企業(yè)參與提供托育服務(wù)在中國也并非全新舉措,在計劃經(jīng)濟時期企業(yè)舉辦的托兒所一度長期占據(jù)著托育服務(wù)的主體地位,1989年中國由國家和企業(yè)提供的幼兒托育服務(wù)機構(gòu)曾占到90%以上。自1995年國家提出主輔分離、企業(yè)分離辦社會職能政策后,大部分企辦園被剝離、轉(zhuǎn)讓甚至停辦(程秀蘭等,2012)。在此之后很長一段時期內(nèi),是否要鼓勵企事業(yè)單位重新參與到托育服務(wù)中來,在國家層面仍缺乏明晰的政策導(dǎo)向。
近年來,上海、深圳、杭州等城市進行了一些探索,如出臺相關(guān)政策規(guī)范企事業(yè)單位通過自有資金為本單位職工子女提供公益性托管服務(wù),并為符合條件的企業(yè)提供一定經(jīng)濟補助,等等。鼓勵企業(yè)參與提供托育服務(wù)已經(jīng)被納入國家頂層政策設(shè)計之中,但在大多數(shù)地區(qū)企業(yè)參與提供托育服務(wù)的具體操作和實施仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。
(一)持續(xù)投入成本高,經(jīng)營壓力較大
投入成本高和運營壓力大是企業(yè)參與提供托育服務(wù)面臨的主要挑戰(zhàn)。當(dāng)前各地對企業(yè)參與提供托育服務(wù)的鼓勵和支持方式單一,難以有效激發(fā)企業(yè)服務(wù)積極性。多數(shù)地區(qū)對企業(yè)提供托育服務(wù)的支持方式往往僅限于經(jīng)濟補助,且補貼力度小,難以對企業(yè)形成有效的吸引力,武漢實地調(diào)研中多數(shù)企業(yè)建議政府提供更多實質(zhì)性支持政策。在一些發(fā)達(dá)國家,政府往往還會采用稅收政策鼓勵企業(yè)提供托育服務(wù),例如,法國、韓國等都對舉辦托兒所的企業(yè)給予一定程度的稅收優(yōu)惠(和建花,2008;劉璐嬋,2015)。
與一次性建設(shè)成本相比,托育機構(gòu)需要承擔(dān)持續(xù)運營成本是企業(yè)面臨的痛點,包括場地租賃、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新和維護、師資人力成本、飲食和其他運營費用等,這些無疑都會持續(xù)地增加企業(yè)支出。根據(jù)被調(diào)研企業(yè)反映,因托育機構(gòu)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與師資配比標(biāo)準(zhǔn)要求均高于幼兒園,且嬰幼兒班額也比幼兒園班額人數(shù)低,企業(yè)需要投入更多資金、設(shè)備和人力,經(jīng)營壓力增大。一些中小型企業(yè)可能會因為場地受限、運營成本大等問題無力承擔(dān)。即便是那些經(jīng)濟效益好的大企業(yè),也可能由于擔(dān)心能否長期吸引足夠生源,能否形成規(guī)模效應(yīng)和“成本-效益”平衡,缺乏投資意愿。而且,國家在政策層面普遍要求企業(yè)等用人單位按照“普惠性、福利性”的原則向本單位職工子女提供托育服務(wù),僅允許其收取較少費用或完全免費,這就意味著需要企業(yè)來承擔(dān)部分甚至全部托育費用,對于營利性質(zhì)的企業(yè)而言,恐難激發(fā)其積極性。
(二)缺乏專業(yè)規(guī)范的業(yè)務(wù)指導(dǎo)
缺乏專業(yè)規(guī)范的業(yè)務(wù)指導(dǎo)是當(dāng)前企業(yè)參與提供托育服務(wù)不足的重要因素。2019年,國家衛(wèi)生健康委組織制定了《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《托育機構(gòu)管理規(guī)范(試行)》。但是,尚未全面出臺企業(yè)提供托育服務(wù)相關(guān)的指導(dǎo)政策,企業(yè)如何介入、是否合規(guī)也尚未明朗,這些都有待于相應(yīng)政策為企業(yè)辦托破冰。而且,與學(xué)前教育類似,托育服務(wù)的專業(yè)性也很強,需要根據(jù)不同年齡嬰幼兒的需求進行差異化設(shè)計。而一般企業(yè)往往缺乏專業(yè)基礎(chǔ)、師資力量、方式方法,也無明確的課程指導(dǎo)。這在一定程度上導(dǎo)致了托育機構(gòu)準(zhǔn)入和監(jiān)管方式單一,難以適應(yīng)企業(yè)發(fā)展需求。有的政策涉及的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理要求對所有企業(yè)都采取“一刀切”的模式,對不同類型和規(guī)模的企業(yè)而言,實際落實存在困難。因此,要企業(yè)自主提供專業(yè)的托育服務(wù)仍有很大的挑戰(zhàn)。
(三)安全和質(zhì)量的風(fēng)險預(yù)期較高
安全和質(zhì)量是家長對托育服務(wù)的最基本要求。近年來,隨著托育服務(wù)需求激增,一些個人和社會組織開始涌入托育服務(wù)市場,但由于場地設(shè)計不合理、人員素質(zhì)不合格、餐飲質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等原因?qū)е掳踩珕栴}頻發(fā)。這一方面與沒有明確的托育機構(gòu)發(fā)展頂層制度設(shè)計、國家管理公共托育機構(gòu)的相關(guān)制度、準(zhǔn)入門檻等還沒有建立有關(guān),另一方面也與監(jiān)督和管理不到位,托育市場魚龍混雜有關(guān)。
企業(yè)作為托育服務(wù)的提供者,在安全標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施投入、人員配備、教師資格、餐飲標(biāo)準(zhǔn)等方面尚無明晰的規(guī)定,而且對大多數(shù)企業(yè)而言,并不具備托育服務(wù)相關(guān)經(jīng)驗,要確保托育安全和質(zhì)量,滿足家庭的實際需求,存在一定難度。目前,中國正處于托育體系建設(shè)的過程中,很多關(guān)鍵性問題亟待解決。企業(yè)辦托的合規(guī)性、具體實施標(biāo)準(zhǔn)、安全和質(zhì)量的把控等都還沒有明確的制度規(guī)定。一旦在辦托過程中出了問題,對企業(yè)而言就會出現(xiàn)“好心辦壞事”的局面,這極有可能會影響企業(yè)的經(jīng)濟和社會效益。不僅會導(dǎo)致員工對企業(yè)提供服務(wù)的信任度下降,影響企業(yè)辦托生源,還會降低員工對企業(yè)整體的滿意度和忠誠度,造成人員流失、招聘困難等問題。若出現(xiàn)嚴(yán)重問題,甚至可能會導(dǎo)致企業(yè)陷入經(jīng)營危機。
(四)社會輿論環(huán)境復(fù)雜
自計劃生育政策實施以來,家庭受少子化影響,對子女的養(yǎng)育和教育越來越重視。在兒童早期發(fā)展方面,集中體現(xiàn)在家庭對托育機構(gòu)的品牌、服務(wù)的質(zhì)量等方面的“高要求”和“嚴(yán)關(guān)注”。加之互聯(lián)網(wǎng)媒體時代,一旦在服務(wù)過程中發(fā)生問題,便會迅速曝光,媒體也會極度渲染,對服務(wù)機構(gòu)造成極大的影響。兒童安全和健康問題雖然被置于最重要位置,但事無巨細(xì)地密集監(jiān)控不僅會給家長本人帶來焦慮,也會給托育機構(gòu)帶來巨大的輿論壓力,從而挫傷其參與積極性。
三、相關(guān)思考和建議
(一)加大政策和財政支持力度
為促進企業(yè)參與提供托育服務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展,建議在政策和財政上對企業(yè)尤其是中小微企業(yè)進行鼓勵和支持,解決企業(yè)參與托育服務(wù)供給的后顧之憂。除了對企業(yè)辦托給予一定的經(jīng)濟補助外,還可以聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革委等部門,出臺相關(guān)政策,為企業(yè)在辦托所需的土地、建筑物、設(shè)施租賃方面給予優(yōu)先安排,并對一些租賃費用適當(dāng)減免;稅務(wù)部門可以制定相關(guān)稅收條例,為提供托幼服務(wù)的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠,把其投入員工托幼服務(wù)的支出作為職工福利費納入企業(yè)稅前項目;充分落實《中國銀保監(jiān)會關(guān)于推動銀行業(yè)保險業(yè)支持養(yǎng)老、家政、幼托等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展的試點方案》,在支持企業(yè)提供托育服務(wù)的同時,也引入新的保險產(chǎn)品,為包括企事業(yè)單位在內(nèi)的托幼服務(wù)主體提供更多的保險保證。
(二)選擇適當(dāng)、有效的托育服務(wù)類型
為促進企業(yè)通過多種方式參與提供托育服務(wù),建議政府為企業(yè)選擇適當(dāng)、有效的托育服務(wù)類型提供規(guī)范性指導(dǎo)。一是政府應(yīng)在政策層面明確企業(yè)的主體地位,賦予其承辦托育服務(wù)的合法地位,并對其在準(zhǔn)入資質(zhì)、運營標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范、各方責(zé)任等方面提出明確的要求,讓企業(yè)“有法可依”“有章可循”。制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時,要重視聽取企業(yè)的意見和建議,簡化有關(guān)審批程序。二是在監(jiān)管和評估方面要注意有效、合理、因地制宜,除安全、衛(wèi)生等剛性指標(biāo)外,其他限制性條件可適當(dāng)放寬,例如,對活動場地面積的要求可以根據(jù)企業(yè)園所規(guī)模大小進行靈活調(diào)整。三是指導(dǎo)企業(yè)根據(jù)自身實際情況選擇適當(dāng)、有效的托育服務(wù)類型。有條件的大中型企業(yè)可以獨立開辦托幼機構(gòu),有閑置托位的可面向社會提供服務(wù);規(guī)模小或低齡兒童少、自辦有困難的企事業(yè)單位可以按園區(qū)統(tǒng)一辦,或與附近單位、街道社區(qū)合辦等。
值得注意的是,中國95%以上的企業(yè)主體是中小企業(yè),真正能夠獨立舉辦托育機構(gòu)的比例相對較低。因此,對于沒有條件或者不愿意自辦托育機構(gòu)的企事業(yè)單位,可通過為職工發(fā)放托育補貼或補助、與托育服務(wù)優(yōu)質(zhì)第三方進行合作購買托位等方式,解決職工托育需求問題,既保證托育服務(wù)質(zhì)量,也減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
(三)營造更加友好的政策環(huán)境
政府應(yīng)在政策、監(jiān)管和服務(wù)等方面綜合施策,為企業(yè)等用人單位提供托育服務(wù)創(chuàng)造“使能”環(huán)境。一是提高企事業(yè)單位管理者的認(rèn)識和重視程度,提供必要的引導(dǎo)和信息咨詢;組織專業(yè)機構(gòu)或?qū)<叶ㄆ跒橥杏龔臉I(yè)人員提供免費的專業(yè)培訓(xùn)和能力建設(shè)輔導(dǎo),為托育服務(wù)人員和機構(gòu)建立連接,幫助企業(yè)更好地開展專業(yè)化服務(wù)。二是創(chuàng)建托育信息分享平臺。作為托育機構(gòu)登記和備案、綜合信息匯集和管理,企業(yè)典型案例和做法分享的一站式窗口。三是鼓勵企事業(yè)單位工會牽頭成立嬰幼兒照護互助組織,參與本單位托育機構(gòu)的服務(wù)監(jiān)督評價,提高員工對企業(yè)提供托育服務(wù)安全性和科學(xué)性的認(rèn)可度,定期組織員工為托育機構(gòu)提供各類志愿服務(wù),提高員工參與企業(yè)托育服務(wù)的積極性,提升企業(yè)文化的包容性。
需要指出的是,企業(yè)等用人單位不僅僅局限于作為托育服務(wù)機構(gòu)舉辦主體的單一角色存在,而是應(yīng)該作為政府和家庭之外的“社會”部分更好參與提供托育服務(wù)、為家庭提供育兒支持。此外,用人單位的很大一部分應(yīng)該是機關(guān)事業(yè)單位,其參與提供托育服務(wù)面臨的困難和挑戰(zhàn)與企業(yè)既有相似之處,也有區(qū)別(例如,不存在經(jīng)營方面的問題),需要在相關(guān)政策環(huán)境營造時通盤考慮。
(四)形成良性循環(huán)的互助服務(wù)機制
良好的信任基礎(chǔ)是企業(yè)參與提供托育服務(wù)的重要優(yōu)勢。與一般性托育服務(wù)機構(gòu)相比,企業(yè)辦托的服務(wù)范圍主要是本單位職工,職工群體內(nèi)部的同質(zhì)性有助于提升服務(wù)提供者和接受之間的彼此信任,同時部分有條件的職工可以作為志愿者參與到托育服務(wù)里面去,實現(xiàn)家園共育,提高企業(yè)內(nèi)部融合度。
為充分發(fā)揮企業(yè)參與提供托育服務(wù)的天然優(yōu)勢,建議在推動企業(yè)等用人單位提供托育服務(wù)的同時,繼續(xù)落實其他家庭友好型政策。例如,推廣彈性工作制,方便家有幼兒的父母靈活安排工作時間和地點;充分落實產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、哺乳假和生育津貼等政策,確保現(xiàn)有的產(chǎn)假政策能夠覆蓋到更多人群;對因工作等特殊情況無法享受集中休產(chǎn)假的人群,應(yīng)采取靈活措施保證其勞動權(quán)利;參照國際經(jīng)驗,逐步將產(chǎn)假、陪產(chǎn)假向育兒假過渡,由家庭根據(jù)實際情況安排父母分別使用;為鼓勵父親參與育兒過程和促進就業(yè)市場的性別平等,對父親休假天數(shù)進行明確規(guī)定,防止因母親因生育遭受就業(yè)歧視。家庭友好型政策不僅對增進個人幸福感、促進兒童發(fā)展和家庭和諧的重要意義,對企業(yè)職工參與互助托育或志愿托育服務(wù)也可以提供相對充足的時間和空間,有助于推動企業(yè)內(nèi)部形成良性循環(huán)的互助服務(wù)機制,提升企業(yè)內(nèi)部凝聚力。
(作者佘宇系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員,郝志榮系中國國際發(fā)展知識中心副研究員,史毅系中國人口與發(fā)展研究中心副研究員)
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